行政被告資格辨析

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1、行政被告資格辨析　　關(guān)鍵詞:行政被告資格/行政主體資格說/行政行為主體/行政職權(quán)主體/行政責(zé)任主體　　內(nèi)容提要:確定行政被告的正確標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行為主體標(biāo)準(zhǔn)，而不是現(xiàn)行法律和理論通說主張的“行政主體資格說”。行為主體標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)簡單標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、直接標(biāo)準(zhǔn)和可選擇標(biāo)準(zhǔn)。它是由行政權(quán)的代表性、利害關(guān)系因素、行政救濟(jì)責(zé)任內(nèi)容要求以及簡易便民原則所決定的，因而能夠克服“行政主體資格說”存在的標(biāo)準(zhǔn)混淆、套用民事理論、復(fù)雜不便民、限制救濟(jì)范圍的擴(kuò)大、邏輯上自相矛盾等天然缺陷?！　∫弧　⌒姓?fù)議、行政訴訟和行政賠償制度中，都有一個(gè)如何正確確定行政

2、被告的問題。（注：行政復(fù)議和行政賠償中稱之為被申請人，行政訴訟中稱之為被告。為了便于研究，在此統(tǒng)稱為行政被告。）雖然《行政訴訟法》明確簡單地規(guī)定了“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”，起訴條件也只是要求“有明確的被告”　　行政被告資格辨析　　關(guān)鍵詞:行政被告資格/行政主體資格說/行政行為主體/行政職權(quán)主體/行政責(zé)任主體　　內(nèi)容提要:確定行政被告的正確標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是行為主體標(biāo)準(zhǔn)，而不是現(xiàn)行法律和理論通說主張的“行政主體資格說”。行為主體標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)簡單標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、直接標(biāo)準(zhǔn)和可選擇標(biāo)準(zhǔn)。它是由行政權(quán)的代表性、利害關(guān)系因素、行政救濟(jì)責(zé)任內(nèi)容

3、要求以及簡易便民原則所決定的，因而能夠克服“行政主體資格說”存在的標(biāo)準(zhǔn)混淆、套用民事理論、復(fù)雜不便民、限制救濟(jì)范圍的擴(kuò)大、邏輯上自相矛盾等天然缺陷。　　一　　行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償制度中，都有一個(gè)如何正確確定行政被告的問題。（注：行政復(fù)議和行政賠償中稱之為被申請人，行政訴訟中稱之為被告。為了便于研究，在此統(tǒng)稱為行政被告。）雖然《行政訴訟法》明確簡單地規(guī)定了“作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”，起訴條件也只是要求“有明確的被告”，但事實(shí)上遠(yuǎn)不是這么簡單。按照現(xiàn)行制度規(guī)定和實(shí)際做法，行政被告不僅要明確，而且要正確，并且正確被告的標(biāo)準(zhǔn)也非常復(fù)雜

4、。如果不能按照復(fù)雜的正確標(biāo)準(zhǔn)起訴，就會(huì)被駁回，救濟(jì)程序無法進(jìn)行?！　±碚撏ㄕf和法律及司法解釋對于行政被告條件的說法、規(guī)定雖然不少，但實(shí)質(zhì)條件有三：　　條件一，必須是行政行為主體。所謂行為主體，就是指作出被訴行為的主體?！爸黧w與行為之間必須有行為人與行為的關(guān)系”，（注：應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁。）“只有作出被訴的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)組織，才有可能當(dāng)被告；沒有作出被訴的具體行政行為的，不可能成為被告?！保ㄗⅲ簵罱饩骶帲骸缎姓V訟法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第137頁。）即便是

5、不作為行為，也不能免除行為主體的條件要求。在法律上就有“作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”的原則規(guī)定?！　l件二，必須是行政職權(quán)主體。作出行政行為的主體在法律上是否是行政職權(quán)的主體以及是否有權(quán)獨(dú)立作出行政行為，是行政被告資格的又一個(gè)條件。只有在法律上有權(quán)、獨(dú)立、對外作出行政行為的行政主體，才具有行政法上的獨(dú)立“人格”和地位，沒有權(quán)力獨(dú)立對外作出行政行為的，不是行政法上的行政主體，不能成為適格的行政被告。也就是說，“雖然以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，”其行為的法律后果應(yīng)由其他取得法定行政主

6、體資格的主體來承擔(dān)。（注：參見最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義》，中國城市出版社2000年版，第38頁。）所以在法律規(guī)定和司法解釋中，對于行政委托的被告，明確規(guī)定是委托者而不是被委托者，派出機(jī)構(gòu)原則上不能成為行政被告，除非有法律、法規(guī)的授權(quán)，（注：這種授權(quán)使它取得了對外獨(dú)立作出行政行為的資格，即取得了獨(dú)立行政主體的資格，所以能當(dāng)被告。）等等。　　條件三，必須是責(zé)任主體。能否獨(dú)立承擔(dān)行為的法律責(zé)任，是行政被告資格的又一個(gè)重要條件。要成為行政被告，不僅事實(shí)上有行為，有行政職權(quán)主體身分，還應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立

7、承擔(dān)其行為法律責(zé)任與后果的權(quán)利能力，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的主體，是不具備行政被告資格的。這一點(diǎn)，典型地反映在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條的規(guī)定上，即“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告”。因?yàn)椤霸瓌t上臨時(shí)機(jī)構(gòu)不能作被告，但臨時(shí)機(jī)構(gòu)有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力的除外”。（注：江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第121頁。）所以，是否具有獨(dú)立的責(zé)

8、任能力就成為行政被告資格的又一個(gè)重要內(nèi)容?！　⌒袨橹黧w、職權(quán)主體及責(zé)任主體三要素，構(gòu)成了行政被告的資格要件，缺一不可。一個(gè)主體實(shí)施了行政行為，必須在同時(shí)符合行為主體、職權(quán)主體和責(zé)