淺析《水法》中的流域管理規(guī)定

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1、淺析《水法》中的流域管理規(guī)定論文關(guān)鍵詞：水法；流域管理；權(quán)力制衡　　論文摘要：現(xiàn)行水法對(duì)流域管理的規(guī)定存在著諸多缺陷，表現(xiàn)為流域管理機(jī)構(gòu)法律地位不明；缺乏對(duì)政府行為的制衡機(jī)制及市場(chǎng)機(jī)制的引入；缺乏流域內(nèi)相關(guān)利益人對(duì)流域管理的參與機(jī)制。流域管理的法律安排應(yīng)以流域可持續(xù)發(fā)展為理念，確立獨(dú)立的權(quán)威的綜合性流域管理機(jī)構(gòu)；確立流域管理司法審查制度來(lái)審查政府流域管理的短視行為；設(shè)立流域社群組織，合理行使流域管理權(quán)力；引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)流域管理效率的提高。　　目前，嚴(yán)重的水資源短缺和水環(huán)境惡化造成的水危機(jī)已成為制約中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。從資源與環(huán)境管理方面來(lái)看，中國(guó)水危機(jī)出現(xiàn)的主要原因是不合

2、理的水資源利用與環(huán)境管理模式。水危機(jī)表面上看是資源危機(jī)，實(shí)質(zhì)則是治水制度的危機(jī)，是水管理制度長(zhǎng)期滯后于水治理需求的累積結(jié)果。受水循環(huán)規(guī)律制約，大氣降水以分水嶺為界按各個(gè)流域從地勢(shì)高的地方逐步向地勢(shì)低的地方匯集成地表徑流和地下徑流，并最終以流域的主干河流出口將流域內(nèi)接納并匯集的水量注入海洋、湖泊等，以維持蒸發(fā)、降水、徑流之問(wèn)的水量動(dòng)態(tài)循環(huán)平衡。周而復(fù)始的徑流過(guò)程要求我們對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)必須關(guān)注匯集水資源的流域。因此，2002年新修訂的《水法》專(zhuān)門(mén)對(duì)流域管理作出了規(guī)定。本文通過(guò)分析現(xiàn)行水法對(duì)流域管理規(guī)定之不足，以期對(duì)我國(guó)流域管理立法的完善有所裨益?！　∫?、現(xiàn)行水法對(duì)流域管

3、理的規(guī)定　　2002年修訂的《水法》第十二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督管理工作?！钡谑龡l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政

4、區(qū)域內(nèi)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?！?002年《水法》對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的法定管理范圍確定為：參與流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制工作；審查并管理流域內(nèi)水工程建設(shè)；參與擬定水功能區(qū)劃，監(jiān)測(cè)水功能區(qū)水質(zhì)狀況；審查流域內(nèi)的排污設(shè)施；參與制訂水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案；審批在邊界河流上建設(shè)水資源開(kāi)發(fā)、利用項(xiàng)目；制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃；參與取水許可管理；監(jiān)督、檢查、處理違法行為等?！　⌒隆端ā反_立的“水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，監(jiān)督管理與具體管理相分離”的管理體制，一方面是對(duì)水資源流域自然屬性的認(rèn)識(shí)與尊重，體現(xiàn)了資源立法中生態(tài)觀念的提升，另一方面是

5、對(duì)政府管制中出現(xiàn)的部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)、代理人代理權(quán)異化、公共權(quán)力惡性競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)租與尋租等“政府失靈”問(wèn)題的克服與糾正，體現(xiàn)了行政權(quán)力制約與管理科學(xué)化、民主化的公共管理理念?！　《?、現(xiàn)行水法對(duì)流域管理規(guī)定之不足　　現(xiàn)行水法對(duì)流域管理的規(guī)定，體現(xiàn)r對(duì)水資源流域?qū)傩缘难?，并力圖通過(guò)公共權(quán)力合理配置來(lái)協(xié)調(diào)水資源多種功能和利益，這種考慮足卜分及時(shí)和必要的。2002年《水法》是迄今對(duì)流域管理的法律地位規(guī)定最明確、對(duì)流域管理權(quán)力配鐙規(guī)定最集中的一部法律。但根據(jù)流域的特性及日前流域水資源水生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，《水法》對(duì)流域管理的權(quán)力配置還存在著一些弊端。表現(xiàn)為：　　(一)流域管理機(jī)構(gòu)法律地位模糊　　20

6、02年《水法》規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊上設(shè)立的，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。這說(shuō)明流域管理機(jī)構(gòu)隸屬于水行政主管部門(mén)，不能完全獨(dú)立地行使流域水資源管理權(quán)。因此，水法雖然規(guī)定了實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但在流域水資源保護(hù)中，流域管理機(jī)構(gòu)代表流域整體利益，地方政府水行政主管部門(mén)代表地方利益，而地方利益與流域整體利益并不是完全一致的，有時(shí)還會(huì)發(fā)生沖突，產(chǎn)生摩擦。由此導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府水行政主管部門(mén)在監(jiān)督管理中因所維護(hù)利益的不同而不可避免地會(huì)發(fā)生相互爭(zhēng)權(quán)或推諉，同

7、時(shí)執(zhí)法活動(dòng)本身的獲利性和執(zhí)法部門(mén)天生的趨利性更是加劇了這種局面。而出現(xiàn)這種狀況無(wú)論對(duì)流域整體利益還是地方利益都是有百害而無(wú)一利，因此有必要明確劃分流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府水行政主管部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，做到定分止?fàn)?，共同搞好流域水資源保護(hù)工作。雖然《水法》在第十七條、第三十二條對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府水行政主管部門(mén)在制定流域或區(qū)域綜合規(guī)劃、擬定水功能區(qū)劃中的分工作了安排，但在具體的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的分工方面卻不明確。　　另外，2002年《水法》對(duì)流域水資源的管理權(quán)分配也不平衡，如《水法》十七條規(guī)定：“國(guó)家