淺析新公共管理模式與我國預(yù)算會計(jì)改革的思考

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1、淺析新公共管理模式與我國預(yù)算會計(jì)改革的思考“新公共管理主義”(NPM)主要是由上世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)提供了一個(gè)“新公共管理模式”的基本框架性建議。目前，經(jīng)合組織成員國紛紛掀起了政府改革運(yùn)動，新公共管理運(yùn)動已席卷全球。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和加人odGruning將新公共管理的特征總結(jié)為以下20余種:削減預(yù)算、付款憑證、績效責(zé)任、績效稽核、民營化、顧客觀念、分權(quán)化、戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)和供應(yīng)的分離、競爭、績效測評、管理風(fēng)格變革、簽約外包、自主管理(彈性)、審計(jì)的改善、人事信息管理(誘因)、使

2、用者付費(fèi)、政治和行政的分離、財(cái)政管理的改善、技術(shù)的更多利用、預(yù)算、支出的法律約束、政策分析與評估、規(guī)制的改進(jìn)、行政結(jié)構(gòu)的理性或流水線化、民主化與公民參與等。我國學(xué)者陳振明將新公共管理的研究綱領(lǐng)歸納為以下八方面:強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評估、項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理、提供回應(yīng)性的服務(wù)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化、競爭機(jī)制的引人、采用私人部門的管理方式、管理者與政治家及公眾的關(guān)系的改變?！　“凑宅F(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提供了一個(gè)“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它包含五個(gè)方面的主要要素原則，即透明度、負(fù)責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨

3、是倡導(dǎo)建立一種“以市場為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡膶?shí)質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會計(jì)的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計(jì)應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報(bào)告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。目前，這種新公共管理模式正指引著國際上政府會計(jì)的改革發(fā)展趨勢?！　《?、從新公共管理模式看我國預(yù)算會計(jì)體系的不足　　我國預(yù)算會計(jì)體系的發(fā)展可以分為三個(gè)階段:第一階段(建國以后至1988年)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算會計(jì);第二階段(1989年至1997年)是有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算會計(jì);第三階段(1998年至今)是市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算會計(jì)。目前

4、，我們?nèi)栽趯?shí)行從1998年起開始實(shí)行的一則三制，即《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》、《行政單位會計(jì)制度》、《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則(試行>》和《事業(yè)單位會計(jì)制度》。同時(shí)，在“一則三制”以外逐步建立了若干預(yù)算會計(jì)的分支，如《社會保險(xiǎn)基金會計(jì)制度》、《社會保障基金財(cái)政專戶會計(jì)核算暫行辦法》、《住房公積金會計(jì)核算辦法》、《國際金融組織貸款轉(zhuǎn)貸會計(jì)制度》等。　　盡管五十余年來，我國預(yù)算會計(jì)體系日益充實(shí)而完善，但是現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)只是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項(xiàng)財(cái)政資金收支活動的專業(yè)會計(jì)，其目標(biāo)主要是為了滿足國際宏觀經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算管理的需要，在很大程度上忽視了社會公眾及其他利

5、益相關(guān)者對會計(jì)信息的需求，這顯然與OECD所倡導(dǎo)的“新公共管理模式”的實(shí)質(zhì)不相符。隨著我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)換和公共財(cái)政體制改革的進(jìn)行，新公共管理模式對我國預(yù)算會計(jì)體系的挑戰(zhàn)越發(fā)突顯?！　?一)從透明度原則而言，現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)體系難以提供全面、透明的財(cái)務(wù)信息　　全面的財(cái)務(wù)信息是要求政府應(yīng)提供反映財(cái)政所有資金的運(yùn)動狀況及結(jié)果的財(cái)務(wù)信息，不僅包括財(cái)政的一般預(yù)算、基金預(yù)算、專用基金和財(cái)政周轉(zhuǎn)金，還要包括社會保障金、對國有企業(yè)的投資以及政府的債權(quán)債務(wù)等。財(cái)務(wù)報(bào)告要提供廣泛的財(cái)務(wù)信息，披露充分。同時(shí)，財(cái)務(wù)信息的透明度原則要求政府的財(cái)務(wù)信息要清晰明確、易于理解，并且不同信息使用者可以從不同的

6、渠道方便而及時(shí)的獲取，有利于財(cái)務(wù)信息使用者評價(jià)政府的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)績、運(yùn)營情況及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，我國現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)體系就很難滿足透明度原則的要求，提供全面、透明的財(cái)務(wù)信息。比如，我國財(cái)政預(yù)算收支情況、中央財(cái)政預(yù)算決算收支情況、地方財(cái)政預(yù)算決算收支情況等政府財(cái)務(wù)信息一般以編制預(yù)算決算收支表的形式，編制在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》上向社會公布。但是，公開披露的財(cái)務(wù)信息過于概括和籠統(tǒng)，社會公眾及其他利益相關(guān)者很難判斷政府的財(cái)務(wù)狀況，更加難以通過不透明的信息判斷政府的經(jīng)營業(yè)績和潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！　?二)從負(fù)責(zé)任原則來看，現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)采用的收付實(shí)現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)無法充分反映政府受托責(zé)

7、任和業(yè)績情況　　“新公共管理模式”的實(shí)質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會計(jì)的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會計(jì)應(yīng)圍繞社會公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報(bào)告社會公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)體系提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門是否正確執(zhí)行了預(yù)算計(jì)劃，無法報(bào)告績效情況及受托責(zé)任信息。我國《財(cái)政總預(yù)算會計(jì)制度》第18條和《行政單位會計(jì)制度》第17條規(guī)定:“會計(jì)核算采用收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)。”然而，采用收付實(shí)現(xiàn)制，會計(jì)只能確認(rèn)實(shí)際收到的現(xiàn)金或付出的現(xiàn)金的交易事項(xiàng)，并計(jì)量某一期間的現(xiàn)金收支差額