論行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革(1)

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1、論行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革(1)[摘要]我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置目前存在著復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議工作人員缺乏專業(yè)化，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)關(guān)和充裕的經(jīng)費(fèi)保障等方面的問題。作為運(yùn)轉(zhuǎn)比較有效的英國行政裁判所制度對于我國的復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與完善具有重要的借鑒意義。建議在各級政府內(nèi)部設(shè)立與各工作部門平行的復(fù)議機(jī)構(gòu),在復(fù)議工作人員的資格與條件上作出特殊規(guī)定，設(shè)置行政復(fù)議委員會作為監(jiān)督和指導(dǎo)復(fù)議機(jī)構(gòu)工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)，最后還需要將復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi),由本級財(cái)政予以保障。[關(guān)鍵詞]復(fù)議機(jī)構(gòu)行政裁判所改革監(jiān)督一、我國行政復(fù)

2、議機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀與缺陷　　行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議制度的一個(gè)重要組成部分，復(fù)議制度是否健全且產(chǎn)生良好的社會效果與復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)有著十分密切的關(guān)系。我國的行政復(fù)議制度建設(shè)、運(yùn)作從1990年的《行政復(fù)議條例》算起到1999年《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施至今，大約經(jīng)歷了十來年的實(shí)踐，然而復(fù)議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作略陳管見。[i][i]在這個(gè)問題上，筆者大致將其歸納為四個(gè)方面的問題。　?。ㄒ唬?fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性　　1990年的《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，

3、確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專職復(fù)議人員。”；“縣級以上地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位。而1999年頒布的《行政復(fù)議法》盡管在總體上應(yīng)該說是吸收了復(fù)議制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，因而是進(jìn)步的，但就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)容的規(guī)定來說，卻并沒有關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專門規(guī)定，而只是在總則中的第3條對復(fù)議機(jī)構(gòu)做了一個(gè)簡括的規(guī)定：“依法受理行政復(fù)議申請的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！倍?/p>

4、比較我們可以看出，按照條例的規(guī)定還可以在法制工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相對獨(dú)立的專門從事復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，而復(fù)議法則只規(guī)定由政府法制部門一并連帶著從事行政復(fù)議工作，這不能不說是一種倒退。因?yàn)樽鳛閺?fù)議機(jī)構(gòu)的“負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。《行政復(fù)議法》第12條到第15條集中地規(guī)定了復(fù)議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復(fù)議的機(jī)關(guān)要么是被申請復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身?！　‖F(xiàn)實(shí)中各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際

5、情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長,沒有自主決定權(quán)；而其所屬的復(fù)議機(jī)關(guān)又與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系。由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動,不少行政機(jī)關(guān)將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，復(fù)議活動受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長官意志、“以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象，使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以充分履行職責(zé)，行政復(fù)議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復(fù)議變成走過場，流于形式。這樣就給復(fù)議工作的開展帶來了很大的

6、不便，從而嚴(yán)重影響了行政復(fù)議裁決的公正性。而實(shí)踐中復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的問題已經(jīng)導(dǎo)致行政復(fù)議的公正性大打折扣，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。因?yàn)楫?dāng)事人除非受“復(fù)議前置”約束之外，至今選擇復(fù)議的相對較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復(fù)議實(shí)踐中，復(fù)議決定作出于行政機(jī)關(guān)不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對行政復(fù)議應(yīng)有的信心，同時(shí)使得該種制度設(shè)計(jì)很多時(shí)候流于形式?！　×硗?，即便是在各級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，其組織建設(shè)上也十分地不健全。目前,我國行政復(fù)議立案數(shù)量

7、不足、審理難的主要原因就在于復(fù)議的組織機(jī)構(gòu)不健全?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識。否則，就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正常化運(yùn)轉(zhuǎn)。長期以來，除公安等少數(shù)部門有比較健全的復(fù)議機(jī)構(gòu)和專職人員外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或者缺乏此類機(jī)構(gòu)，或者不夠健全，有名無實(shí)。這種狀況很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能，也給行政機(jī)關(guān)和申請人造成諸多不便。　　鑒于上述緣由，為了保證復(fù)議機(jī)構(gòu)依法行使復(fù)

8、議職權(quán)，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，就應(yīng)當(dāng)保證復(fù)議機(jī)關(guān)享有相對獨(dú)立性，同時(shí)認(rèn)真做好復(fù)議隊(duì)伍的組織建設(shè)工作。這里的“獨(dú)立性”是指復(fù)議機(jī)構(gòu)地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設(shè)置公正獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及審判機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性和合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)