農(nóng)地征用及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法學(xué)思考

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1、農(nóng)地征用及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法學(xué)思考(1)【摘要】本文對農(nóng)地的權(quán)屬進(jìn)行了界定，提出農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)定是決定農(nóng)民土地權(quán)益的深層原因碣的觀點(diǎn)，并進(jìn)一步闡釋了農(nóng)民土地權(quán)利出雁現(xiàn)殘缺的具體表現(xiàn)；以法學(xué)的視角深入分析了農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地過程中產(chǎn)生的巨額謅利益及其分配格局；探討了農(nóng)地征用制度俗的改革路徑，對完善農(nóng)地征用法律制度、釋切實保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益具有重要的理論價盅值和實踐意義?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)地征用；猞農(nóng)民權(quán)益保護(hù)農(nóng)民的內(nèi)涵界定是包括土亟地的，換言之，土地是內(nèi)在于農(nóng)民概念的咀。但在近現(xiàn)代以來的城市擴(kuò)張中，土地—締—農(nóng)民賴以生存的資源，正在發(fā)生類型轉(zhuǎn)換。農(nóng)民的內(nèi)涵中失去了土地，

2、則主體性獯的轉(zhuǎn)換應(yīng)同時跟進(jìn)，而這就是中國當(dāng)下熱甕烈討論的問題。本文從土地權(quán)屬的角度，酒用法律思維，構(gòu)建農(nóng)民與土地的保護(hù)機(jī)制。本文認(rèn)為造成當(dāng)前農(nóng)民土地喪失卻得不悻到或很少得到補(bǔ)償?shù)脑蛟谟趦蓚€方面：櫪一是農(nóng)民土地權(quán)利界定與行使機(jī)制的不完崩善，使得農(nóng)民的土地權(quán)利不明晰；二是征繹地制度中的非理性規(guī)定對農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)那绮怀浞?。此兩條線索交織在一起，嚴(yán)重地眵造成了失地農(nóng)民的困境。一、農(nóng)地的權(quán)鼷屬界定17/171．農(nóng)地權(quán)屬認(rèn)定是決定農(nóng)民土丸地權(quán)益的深層原因作為法學(xué)分析的起始ュ范疇，農(nóng)地的權(quán)屬認(rèn)定是基礎(chǔ)，其實也是⑺決定農(nóng)民土地權(quán)益的深層原因。我國《憲蕤法》第10條第2

3、款規(guī)定：“農(nóng)村和城市膪郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有投的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山刊、自留地，也屬于集體所有?！弊鳛楦ū痉ǖ目蚣苄砸?guī)定，我國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀胗有著歷史的發(fā)展道路。我國現(xiàn)行的農(nóng)村集彬體土地制度自1949年以來經(jīng)歷了與政籪治關(guān)聯(lián)的演變，先后經(jīng)歷了土地私有、私有土地集體共同使用、集體所有集體共同萃使用的階段，并在1961年確立了農(nóng)村親集體土地的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的格幃局。在改革初期的農(nóng)村體制改革中，人民禳公社成為鄉(xiāng)一級的行政建制，生產(chǎn)隊改為鷚村民小組，村一級組織成為獨(dú)立體，而村形民小組則成為村的組成部分。法律在設(shè)定榷權(quán)屬時，兼

4、顧了三者的主體地位?！吨腥A雙人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：冽“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集漢體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委煥員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個臚以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的喻，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或該村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所幄有的，由鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理額?！痹摲▽椃ㄖ械乃袡?quán)主體“集體”ブ明晰為農(nóng)民集體，而不是集體組織。農(nóng)地Ｌ的所有人是農(nóng)民集體，集體涵蓋的范圍可17/17能為村、村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)。該種權(quán)屬界定在《農(nóng)村土地承包法》中再次得ｎ到確認(rèn)。值得思考的是，作為所有

5、人的“鰾農(nóng)民集體”的型態(tài)是怎樣的，該種所有權(quán)定的類型為何?“農(nóng)民集體”并不是規(guī)范的嚳民事主體，難以將其定性為法人、合伙、的非法人組織。而由這種集體所享有的農(nóng)地謹(jǐn)，其所有權(quán)的定性也頗為困惑?！稗r(nóng)民集體所有是由一定社區(qū)內(nèi)的全體農(nóng)民組成的ǜ集體組織，作為權(quán)利主體享有和行使集體爍耕地的所有權(quán)，作為集體成員的農(nóng)民不能獸以個人享有和行使集體土地所有權(quán)。因此眨，農(nóng)民集體所有既不是個人所有權(quán)基礎(chǔ)上訕的共有．也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有滅?！狈梢?guī)定可以不清晰，實踐操作卻烽不能沒有具體的主體。依照法律的規(guī)定，皴實踐中“農(nóng)民集體”具體化為農(nóng)村集體經(jīng)持濟(jì)組織。首先，需明確的是

6、，農(nóng)民集體與螟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是相同的概念。農(nóng)石民集體作為所有權(quán)主體是成員的集合概念，是以成員的社員身份為基礎(chǔ)的，而農(nóng)村綠集體經(jīng)濟(jì)組織是一個經(jīng)濟(jì)組織體。這反映在法律的用詞上，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是詿“經(jīng)營、管理”土地，并不是本身即處于熟所有人的地位。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織柰的創(chuàng)設(shè)也并不成功。在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)設(shè)作為∵產(chǎn)權(quán)代表的經(jīng)濟(jì)組織，該組織要能夠覆蓋寧集體區(qū)域的成員，這樣的制度架構(gòu)缺乏相謎應(yīng)的社會基礎(chǔ)。從現(xiàn)實情況看，“長期以歇來，被寄予厚望也被下大力栽培的村級經(jīng)蕪濟(jì)組織，在中國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村．僅僅是有琺17/17名無實甚至是無名無實的組織?！爆F(xiàn)實中頷構(gòu)成對

7、集體經(jīng)濟(jì)組織替代的多是正社合一馴的組織，即由村委會包攬法律賦予集體經(jīng)暌濟(jì)組織的職能。2．農(nóng)民土地權(quán)利出現(xiàn)保殘缺的表現(xiàn)經(jīng)過這樣的概念轉(zhuǎn)化，我們ч發(fā)現(xiàn)，作為所有人的農(nóng)民被置換成了村委癢會。而村民委員會，即使是選舉產(chǎn)生的，獲也更多的是公法上的組織體。如此，作為緦征地的起始范疇，農(nóng)民的土地權(quán)利本身就尸出現(xiàn)了殘缺，具體表現(xiàn)如下：土地為農(nóng)掠民集體所有的觀念缺乏。有調(diào)查資料顯示吣，認(rèn)為耕地為“國家的”占60％，“村や集體的”占27％，“生產(chǎn)隊的”占7％驂，“個人的”占5％。認(rèn)為土地屬于國家ぁ的占有絕對優(yōu)勢，并且這種認(rèn)識并不是因腴為農(nóng)民缺乏相關(guān)知識的結(jié)果。從調(diào)查資料喝所訪

8、談的各級管理者看，持該種認(rèn)識的也襞占主流。這種認(rèn)識為征地中國家權(quán)力