論對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)的審查.doc

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1、論對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)的審查【摘要】：對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)予以司法審查是達(dá)致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權(quán)威、保障訴訟程序公開(kāi)公平、力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，不具有司法實(shí)務(wù)可操作性，虛置了撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，代之以多元化靈活的審查規(guī)則是必要的；多元撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之建構(gòu)應(yīng)考量諸種因素，對(duì)實(shí)務(wù)中存在的種種申請(qǐng)撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，予以妥當(dāng)設(shè)計(jì)?！娟P(guān)鍵詞】：行政訴訟撤訴審查規(guī)則多元　行政訴訟申請(qǐng)撤訴審查規(guī)則設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、實(shí)用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標(biāo)志。同時(shí)，撤訴審查規(guī)則牽涉行政審判權(quán)、相對(duì)人訴權(quán)、行

2、政權(quán)力三者間的相互關(guān)系，關(guān)乎公、私權(quán)益的平衡協(xié)調(diào)。可以毫不過(guò)分地說(shuō)，撤訴審查規(guī)則既是行政法學(xué)理論界必須認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)重大課題，又是行政審判實(shí)務(wù)不得不經(jīng)常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價(jià)值?！∫?、行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之正當(dāng)性　行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則之法條依據(jù)是現(xiàn)行《行政訴訟法》第51條和2008年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（下稱《若干規(guī)定》）第2條?！》治鑫覈?guó)的行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是一元化的。表現(xiàn)為無(wú)論何種情形下的撤訴申請(qǐng)必須經(jīng)過(guò)人民法院的司法審查，由人民

3、法院裁定是否準(zhǔn)予，絕無(wú)任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則是僵硬的。表現(xiàn)為種種情形下的撤訴申請(qǐng)必須歷經(jīng)人民法院形式性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則既導(dǎo)致了實(shí)踐困境，又引發(fā)了學(xué)界爭(zhēng)論：7　一元化、僵硬的撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐的困窘：盡管《行政訴訟法》和《若干規(guī)定》明文規(guī)定，對(duì)行政撤訴申請(qǐng)，法院應(yīng)予以形式與實(shí)質(zhì)相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，進(jìn)而以裁定之法律文書(shū)形式作出是否準(zhǔn)允，但司法實(shí)踐中，法院對(duì)所有的撤訴申請(qǐng)一律放行，

4、大開(kāi)綠燈，行政審判實(shí)務(wù)中毫無(wú)一例不準(zhǔn)許撤訴申請(qǐng)裁定作出，撤訴審查規(guī)則在行政審判現(xiàn)實(shí)上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權(quán)與行政權(quán)憲政設(shè)置方面的原因，也有行政審判人員職業(yè)素養(yǎng)和道德方面的原因。在行政審判權(quán)與行政權(quán)力二者的關(guān)系上，行政審判權(quán)天生幼弱，如今仍尚未成年，面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，行政審判權(quán)往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對(duì)人的申請(qǐng)撤訴，正好借機(jī)下臺(tái)，全身而退，何樂(lè)而不為。這兩個(gè)方面問(wèn)題的解決，一方面需要憲政上權(quán)力格局的重新調(diào)整，需要強(qiáng)化行政審判權(quán)，塑造行政審判權(quán)的權(quán)威；另一方面需要提升行政審判法官的

5、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，需要行政審判法官的專業(yè)化和精英化。無(wú)疑這兩者均非一時(shí)半會(huì)可以成就的，它是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的艱巨系統(tǒng)工程。除上述原因外，筆者認(rèn)為行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則自身設(shè)計(jì)的刻板僵硬，也是被司法實(shí)務(wù)虛置的重要因由，該問(wèn)題早已引起學(xué)界的重視，爭(zhēng)鳴一直不斷，主要爭(zhēng)論體現(xiàn)在兩大方面：　其一，要不要司法審查。國(guó)內(nèi)大多數(shù)行政訴訟法學(xué)者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權(quán)主義和職權(quán)探知主義占支配地位，和當(dāng)事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質(zhì)，所以主張對(duì)行政撤訴申請(qǐng)應(yīng)該予以司法審查。[1]也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，按照訴訟構(gòu)造原理，法院應(yīng)

6、當(dāng)是中立的、被動(dòng)的裁判者，法官不應(yīng)主動(dòng)追訴，根據(jù)行政訴訟法律的規(guī)定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔(dān)當(dāng)了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續(xù)審下去。這種制度體現(xiàn)了濃厚的職權(quán)主義色彩，但在現(xiàn)實(shí)中是失效的，司法實(shí)踐從來(lái)沒(méi)出現(xiàn)過(guò)不準(zhǔn)撤訴的情況，所以主張行政撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則完全沒(méi)有必要，理應(yīng)廢除。[2]　其二，如何進(jìn)行司法審查。贊同對(duì)行政撤訴申請(qǐng)予以司法審查的學(xué)者，在對(duì)如何進(jìn)行撤訴審查問(wèn)題上沒(méi)能達(dá)成共識(shí)。多數(shù)學(xué)者基于法規(guī)出發(fā)，認(rèn)為對(duì)行政撤訴的申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行全面的司法審查，既要從形式方面進(jìn)行審查

7、，同時(shí)也還必須從實(shí)質(zhì)角度予以司法審查，包括審查原告申請(qǐng)撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會(huì)給國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益及他人合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。也有學(xué)者認(rèn)為，人民法院對(duì)撤訴申請(qǐng)，只需進(jìn)行形式性的司法審查，包括申請(qǐng)撤訴的主體是否適格、申請(qǐng)的時(shí)間是否合法、是否采用書(shū)面申請(qǐng)的形式等方面。[3]　筆者認(rèn)為，必須把當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)納入司法審查的范圍，這是個(gè)原則問(wèn)題，絕不可放棄和動(dòng)搖。行政訴訟撤訴申請(qǐng)審查規(guī)則具有充足的正當(dāng)性：　(1)對(duì)撤訴申請(qǐng)予以審查是達(dá)致行政訴訟宗旨的必然要求?！缎姓V訟法》的立法宗旨表現(xiàn)為互相

8、關(guān)聯(lián)的三個(gè)方面：保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。其中，除“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”外，“保護(hù)公民、法人和