試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

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1、試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革鄧濤【專題名稱】體制改革【專題號】MF1【復(fù)印期號】2009年04期【原文出處】《中國發(fā)展》(京)2008年4期第90～94頁【作者簡介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會科學(xué)院財政金融研究所所長、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶400020）【內(nèi)容提要】該文以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，結(jié)合十七屆三中全會精神，分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問題，提出了重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在土地制度改革中的思路和相應(yīng)的配套政策支持?！娟P(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/土地制度/改革為了更好地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快

2、推進西部大開發(fā)的順利實施，切實解決好“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，國家批準重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標邁進。1　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問題隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土地難以市場化、農(nóng)民征地補償嚴重不足等問題日益暴露出來。1.1　土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化依照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地實行社會

3、主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓，抵押建設(shè)用地。在《物權(quán)法》中，對城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土

4、地，必須先由國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀鞘薪ㄔO(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購買、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無法獲得房租等經(jīng)營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問題仍然屢禁不止。1.2　土地承包權(quán)保護不到位導(dǎo)致的社會沖突盡管我國的《農(nóng)村土地承包法》早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》時越界的現(xiàn)象仍較嚴重。如一些地方政府違背農(nóng)民

5、意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢，違規(guī)違法用地并沒有得到有效遏制。違規(guī)違法用地危及社會和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低、長遠生計有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補償安置，農(nóng)民面臨風險非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補償，被占用農(nóng)地又無法復(fù)耕，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護

6、，農(nóng)民的經(jīng)營性收入不能保證，財產(chǎn)收入又為零，必將進一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會帶來不穩(wěn)定因素。1.3　城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下我國規(guī)定任何單位和個人使用建設(shè)用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級政府壟斷，在地方利益和土地財政的推動下，城市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費、土地利用產(chǎn)出

7、效益低，對城市生態(tài)環(huán)境也帶來破壞；四是城市土地管理機制不完善，造成城市土地資源浪費嚴重。相對于國有建設(shè)用地供應(yīng)的計劃性和競爭的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無市無價。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒有農(nóng)村土地交易市場，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我國規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴重。1.

8、4　土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個地，或者