統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革

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1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革——個(gè)案研究土地制度不僅直接影響到中國(guó)土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國(guó)農(nóng)村的政治穩(wěn)定。由于《農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間發(fā)生分割,同時(shí),政治權(quán)力結(jié)構(gòu)又使鄉(xiāng)村干部成為土地所有權(quán)的人格化主體,這樣,農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)就不完整,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民利益的大量流失。因此,進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中遇到的所有問(wèn)題幾乎都和土地制度有關(guān)。十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，開啟了破除城鄉(xiāng)二元體制的歷史進(jìn)程。十七大提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化新格局。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，土

2、地問(wèn)題是核心問(wèn)題之一。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，深化土地使用制度改革，維護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策。這是為什么呢？第一，土地作為自然要素，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了資源保障。第二，土地作為經(jīng)濟(jì)要素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資產(chǎn)、資本支撐。第三，土地作為社會(huì)要素，為社會(huì)基本制度和社會(huì)管理提供了重要社會(huì)組織支撐。第四，土地作為生態(tài)要素，是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的重要組成部分。因此，土地是資源、資產(chǎn)、資本的綜合體，具有自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多種屬性，是推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧穩(wěn)定的重

3、要保障。透過(guò)下面的個(gè)案，或許會(huì)更加深刻地體會(huì)到土地制度改革必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要性和迫切需要。案例一：上海市曾制定了宏偉的保障房建設(shè)目標(biāo)，但因形勢(shì)變化很快，實(shí)際執(zhí)行效果大打折扣，一度鼓舞人心的“兩個(gè)1000萬(wàn)工程”悄然剎車。在全國(guó)保障房建設(shè)提速之后，上海決定跟進(jìn)，花費(fèi)兩年時(shí)間完成了制度設(shè)計(jì)，并于去年底開始實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房試點(diǎn)。在保障房建設(shè)艱難推進(jìn)期間，土地拍賣的槌子震天發(fā)響，商品房?jī)r(jià)格記錄不斷刷新。全國(guó)很多城市早已啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)適用房制度在全國(guó)普遍存在諸多問(wèn)題，比如：權(quán)力尋租、富人搶食、政府部門從中渾水摸魚等，二三線城市尤其突出。上海終于在2009年底開始在閔行、徐匯兩區(qū)試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)

4、適用房。經(jīng)過(guò)將近兩年的等待，上海的劉先生等來(lái)了機(jī)會(huì)。2月的一個(gè)周末，他專程趕到松江泗涇鎮(zhèn)考察新凱家園小區(qū)，那是一個(gè)已進(jìn)入試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目。已近而立之年的劉先生尚未成家，在一家物業(yè)公司上班，每月收入不到3000元，除去租房、日常開銷已所剩不多，買房對(duì)他來(lái)說(shuō)曾是非常遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想?！拔野肽甑墓べY也買不起一個(gè)平方米的房子，買房對(duì)我來(lái)說(shuō)比登天還難。”他說(shuō)。不過(guò)劉先生的心里曾經(jīng)燃起過(guò)住房夢(mèng)。那是在2005年春，他了解到上海市將推出“兩個(gè)1000萬(wàn)工程”，即1000萬(wàn)平方米的配套商品房、1000萬(wàn)平方米中低價(jià)房，“如果當(dāng)時(shí)開始建設(shè)中低價(jià)房，我還是有機(jī)會(huì)申請(qǐng)得到的?！眲⑾壬f(shuō)。但這個(gè)工程最終并未實(shí)現(xiàn)。案例一

5、分析：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化將統(tǒng)籌遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)化和城區(qū)住房困境，避免上海市政府的“公租房”和“經(jīng)濟(jì)適用房”的困擾，是平衡上海城市房地產(chǎn)價(jià)格快速上升的有效措施；上海遠(yuǎn)郊先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必然需要大量的外來(lái)科技、高學(xué)歷人員以及普通工人，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村集體建設(shè)用地富余部分用于市場(chǎng)化開發(fā)公共配套完好、價(jià)格合理的社區(qū)，可以吸引部分年輕外來(lái)人口和部分城市人口到遠(yuǎn)郊來(lái)購(gòu)房置業(yè)，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)居融合”的低碳生活模式，這樣既能夠進(jìn)一步增加農(nóng)民的收益，又可以在一定程度上平衡房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的壓力；同時(shí)，有條件的農(nóng)村居民也可以自由選擇到城市擇業(yè)和居住，有效實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。案例二：亭旁鎮(zhèn)位于三門縣城西邊，是三門

6、縣中西部的中心集鎮(zhèn)，素有“八山半水分半田”之稱。而亭旁鎮(zhèn)上盧村村民告訴采訪的記者，村里的所有土地幾乎被征完了，以火車站廣場(chǎng)配套建設(shè)項(xiàng)目為由被征的66.0465畝集體土地，全部是村里的基本農(nóng)田。被征地現(xiàn)在雜草叢生，整片區(qū)域除了東一堆西一堆的大石塊，就是眾多大大小小的坑塘，基本上已無(wú)法進(jìn)行耕種。烈日下，有幾位老農(nóng)在石堆中間開墾，說(shuō)是想種點(diǎn)番薯土豆之類的?！盎闹挚上У模肋@里以前可都是水稻田，是我們村里最好的田，差不多每家都有一塊口糧田在這里。你看看現(xiàn)在都成什么樣子了啊，真造孽??！”看著這一大片荒蕪，老人們滿目辛酸。據(jù)村民反映，上盧村有130戶人家，耕地140畝，但現(xiàn)在全村土地基本都被征用了，

7、僅剩下20來(lái)畝土地卻要養(yǎng)活全村700多人，如何活下去成了上盧村人最大的難題。案例二分析：三門縣非法征地事件可以看出，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策主要存在以下五個(gè)方面的問(wèn)題：1、不具備實(shí)際意義的補(bǔ)充耕地；2、無(wú)法落實(shí)到地塊的補(bǔ)充耕地；3、難以耕種的補(bǔ)充耕地；4、較少考慮生態(tài)平衡；5、空間和時(shí)間上的不平衡。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策出現(xiàn)問(wèn)題的原因，既有政策本身的局限：注重耕地?cái)?shù)量的平衡，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，沒(méi)有考