“公共利益”的界定是一個憲法分權(quán)問題.doc

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1、“公共利益”的界定是一個憲法分權(quán)問題公共利益是一個廣泛涉及判斷政府征收征用私人財產(chǎn)過程中的正當(dāng)性問題，通常由憲法或者立法者規(guī)定一個概括條款。這是由于征用權(quán)（eminentdomain）是具有主權(quán)屬性的警察權(quán)力特征所決定的。主權(quán)屬性決定了征用權(quán)在本質(zhì)上是絕對的、至高的、不受限制的，立法者只能就“公共利益”做概括性規(guī)定，其具體判斷標(biāo)準(zhǔn)留待行政機(jī)關(guān)在個案中確定，司法機(jī)關(guān)惟在出現(xiàn)糾紛之時才予介入，因而其也是一個法官在各種沖突的法益之間進(jìn)行判斷、取舍和平衡問題?！　∫?、公共利益與EminentDomain　　公共利益，英文為publicbenefits、public

2、use、publicpurpose，是與征用權(quán)關(guān)聯(lián)密切的一個詞語，其內(nèi)涵的界定須追溯至eminentdomain，即征用權(quán)。一般認(rèn)為，為了限制政府獲得私人財產(chǎn)的能力，憲法規(guī)定私人財產(chǎn)的征用須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個人財產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但在實際上，由于eminentdomain從屬于主權(quán)范疇，是國家行使主權(quán)的警察權(quán)力的體現(xiàn)，具有絕對性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能是一個在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款?！　≡诿绹ㄉ希c服從公共利益關(guān)聯(lián)的政府征收私人財產(chǎn)權(quán)并給予正當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪@一權(quán)力被稱為eminentdom

3、ain.Eminentdomain的字面意思為“極地”，實際上相當(dāng)于德國法上的“高權(quán)”，即至上權(quán)力。由于其內(nèi)涵特指“政府實體征用私人所有者財產(chǎn)的固有權(quán)力，特別是土地及將其轉(zhuǎn)讓于公用并為征用給予合理補(bǔ)償”，[1]《牛津法律大詞典》將其直接譯為“國家征用權(quán)”，認(rèn)為eminentdomain是“國家固有的、強(qiáng)制將私人財產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力。它通常被認(rèn)為是主權(quán)國家所固有的權(quán)力。給予合理補(bǔ)償使它與單純的沒收相區(qū)別?！盵2]該詞最初是由十七世紀(jì)的法學(xué)家格老秀斯提出的。他相信政府掌握為公共目的征用或者破壞私人財產(chǎn)的權(quán)力，但必須給予補(bǔ)償。布蘭克斯通也認(rèn)為，政府并沒有征收土

4、地所有者私人財產(chǎn)的普遍權(quán)力，除非給予合理的補(bǔ)償。美國憲法沒有任何條款提及這一權(quán)力，但是，最高法院認(rèn)為，eminentdomain是聯(lián)邦主權(quán)的一個附加和一個“政治需要之子”（offspringofpoliticalnecessity）。法院同樣認(rèn)為，第四條修正案限制征用私人財產(chǎn)只是對現(xiàn)存征用私人財產(chǎn)狀況的一種策略上的承認(rèn)。[3]　　從征用權(quán)的固有權(quán)力屬性和法院的觀點來看，這一權(quán)力的確屬于國家權(quán)力的“極地”，從屬于主權(quán)范疇，具有絕對性和至上性。美國憲法第四條修正案之所以被稱為一種“策略”6，乃是因為只要國家認(rèn)為需要，任何時候可以為了公共利益的目的得行使這一權(quán)力

5、，條件是國家給予補(bǔ)償。為了掩飾這一權(quán)力的絕對性，緩和國家因公共利益需要隨時征用私人財產(chǎn)對個人侵害而引起的不滿，憲法才對此做出了規(guī)定。亦即征用權(quán)固有的主權(quán)屬性使其并非是為了對政府征用私人財產(chǎn)行為予以限制，嚴(yán)格而言，作為主權(quán)權(quán)力的征用權(quán)是絕對的，也是不可限制的，第四條修正案所限制的只是政府在征用私人財產(chǎn)之時不得專斷，并要求政府給予補(bǔ)償。正因為此，美國學(xué)者也認(rèn)為，盡管“公共利益”要求的目的是限制政府獲得私人財產(chǎn)的能力，但在實際上，如果基于“公共利益”立場想要擊敗政府則是不可能的。因為，征收或者征用條款對公共利益要求的范圍是一個與主權(quán)的警察權(quán)力范圍相聯(lián)結(jié)的。因此，

6、即使是當(dāng)征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被滿足，只要這種財產(chǎn)的再分配被認(rèn)為是理性地與可接受的公共目的相關(guān)。[4]這既說明，與eminentdomain相聯(lián)結(jié)的公共利益的要求并非限定于狹義上的公共目的范圍之內(nèi)，受益者也可以是私人，同時也意味著具有主權(quán)屬性的警察權(quán)力相關(guān)聯(lián)的“公共利益”注定只能籠統(tǒng)地規(guī)定一個概括條款，而不假亦不需立法機(jī)關(guān)具體化?！　《?、誰來界定公共利益？　　公共利益與國家主權(quán)相聯(lián)結(jié)的本質(zhì)決定立法者只能依據(jù)憲法規(guī)范在具體法律中規(guī)定一般的概括條款，而不能就此確立一個普遍標(biāo)準(zhǔn)。一項私人財產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)

7、為與“公共利益”相沖突，根本事先無法予以確定，此時此地與“公共利益”相沖突，彼時彼地則兩相無礙。因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權(quán)問題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的。立法者只能對此做出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)來行使。惟在出現(xiàn)糾紛和沖突之時，法院才予介入，對兩造各執(zhí)的理由進(jìn)行判斷，確定個案中爭執(zhí)的問題是否屬于“公共利益”。且三機(jī)關(guān)在確定“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的過程中分別依照各自機(jī)關(guān)和權(quán)力的屬性，依據(jù)不同的程序及價值標(biāo)準(zhǔn)來確定“公共利益”。而在更為具體的意義上，由法院對爭議中的問題確立一套標(biāo)準(zhǔn)予以檢驗?！　≡诹⒎C(jī)關(guān)確

8、立“公共利益”概括條款這一法律保留的前提下，大量的實務(wù)運行過程中的