公共利益的憲法解讀

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1、“公共利益”的憲法解讀　　【正文】　　經(jīng)2004年修正的我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?3條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ㄉ铣霈F(xiàn)了“公共利益”的概念,我國《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律也有“公共利益”的規(guī)定。那么,“公共利益”應(yīng)當(dāng)如何理解和界定?行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行和適用有關(guān)“公共利益”的法律時(shí)應(yīng)否考慮到憲法上的“公共利益”？這些問題需要我們作出回答。一、憲法上“公共利益”的特別意義憲法上的“公共利益”與法律上的“公共利益”概念相

2、同,含義也應(yīng)相同,但二者在功能上有所不同,憲法上的“公共利益”具有特別的意義：(一)憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依據(jù)我們學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,憲法是“母法”,憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù),我國立法機(jī)關(guān)在制定普通法律時(shí)也往往會(huì)在“總則”第1條中明確規(guī)定“根據(jù)憲法,制定本法”,顯然憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依據(jù),這是毫無疑問的。對(duì)此,人們不會(huì)有什么異議。在立法實(shí)踐上,我們也是這樣做的。有必要指出的是,這些年來我國立法機(jī)關(guān)在普通法律中規(guī)定“公共利益”時(shí)不僅僅是依據(jù)憲法上的“公共利益”來規(guī)定,而且基本上是照搬憲法上的條款,同樣只是使用“公共利益”這一概念,而并

3、沒有對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定,具體指明哪些屬于公共利益。與其說目前我國立法機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法上的“公共利益”來規(guī)定普通法律上的“公共利益”,還不如說是照搬憲法上的規(guī)定。這種做法導(dǎo)致了執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)對(duì)“公共利益”界定的隨意性,這是這些年來我國土地征收和房屋拆遷糾紛不斷甚至導(dǎo)致重大社會(huì)事件的重要原因之一?？磥?“立法宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)指導(dǎo)思想需要反思和改進(jìn)。(二)憲法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的審查依據(jù)為什么普通法律規(guī)定了“公共利益”而憲法仍要規(guī)定“公共利益”?難道憲法上有關(guān)“公共利益”的規(guī)定僅僅是為普通法律上的“公共利益”規(guī)定提供立法依據(jù)?答案是否定的。立法機(jī)關(guān)在制定普通法律規(guī)定“公

4、共利益”時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法上的“公共利益”規(guī)定,不得與憲法上的規(guī)定相抵觸,這是憲法的最高法地位所決定的。我國憲法第5條第3款也明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！比欢?萬一立法機(jī)關(guān)在制定普通法律時(shí)違背了憲法上的規(guī)定怎么辦?或者對(duì)于立法機(jī)關(guān)有關(guān)公共利益的立法是否違背憲法有關(guān)公共利益的規(guī)定出現(xiàn)爭議怎么辦?這時(shí),憲法上有關(guān)“公共利益”的規(guī)定的價(jià)值就顯現(xiàn)出來了：它是憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查判斷普通法律有關(guān)公共利益的規(guī)定是否違反憲法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f,這是憲法必須規(guī)定“公共利益”的根本意義所在。當(dāng)然,目前根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,在我國這一監(jiān)督審查工作是由全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。(三)憲

5、法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解釋依據(jù)憲法上的“公共利益”還有一個(gè)重要的特別意義和作用——它是法律上的“公共利益”的解釋依據(jù)。這一點(diǎn)目前在我國往往被忽視。法律依據(jù)憲法而制定,但我們在執(zhí)行法律中理解、解釋和適用法律時(shí)卻往往忘記了憲法?！胺傻膶?shí)施以解釋過程為前提?！盵1]正如一位學(xué)者所言：“法律在適用的時(shí)候,通常都需要解釋。所謂解釋,就是闡明法律的意義,作為適用于具體事件的一個(gè)步驟。法律何以需要解釋?主要原因不外有二：(1)因?yàn)榉墒浅橄蟮囊?guī)定,雖然以規(guī)律社會(huì)實(shí)際生活為目的,可是當(dāng)某一具體事件發(fā)生時(shí),該事件究竟與何種法律規(guī)定相當(dāng),而應(yīng)受其適用,并非當(dāng)然都是明顯的,適用法律的機(jī)關(guān)首

6、先要探求法律的意蘊(yùn),剖析各種法律原則相互間之關(guān)系,藉以了解其適用之范圍,然后才能作一正確的判斷。基此意義,則解釋法律實(shí)在就是適用法律的一個(gè)邏輯推理的過程,審判機(jī)關(guān)或執(zhí)行法律機(jī)關(guān)欲確定某一抽象法律,應(yīng)適用某一事件,自然非經(jīng)過這一過程不可。(2)因?yàn)榉墒且话愕脑瓌t,其內(nèi)容常屬固定,在成文法,更須賴正式的文書而為表現(xiàn),為求明白易曉,所用文字,亦力求簡潔,所以很難將各種復(fù)雜情況概括無遺,而社會(huì)生活事實(shí),又是變化萬千,無從逆料,欲以固定的法則,和有限的法文,來適應(yīng)變異無窮的事實(shí),當(dāng)然不免掛漏萬,我們適用法律或研究法律,惟有善用推理的方法,才能闡明法律的涵義,因此解釋無論在實(shí)務(wù)及學(xué)理上均居于重要地位

7、。”[2]顯然,執(zhí)法者(包括司法者)在執(zhí)行和適用法律(包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的司法)時(shí),離不開解釋法律。近些年來,我國最高人民法院也開始認(rèn)識(shí)到法院解釋法律的重要性,明確指出：“在裁判案件中解釋法律規(guī)范,是人民法院適用法律的重要組成部分?！痹诤艽蟪潭壬?我們可以說,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)適用法律的過程就是解釋法律的過程。有學(xué)者只承認(rèn)執(zhí)法者不能不“理解”法律,而不承認(rèn)執(zhí)法者必須“解釋”法律。其實(shí),理解與解釋是不可分的,