我國應(yīng)急管理研究述評

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1、我國應(yīng)急管理研究述評高小平劉一弘*本文為國家社科基金重大攻關(guān)項目“建立健全社會預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急管理體系”（06ZD&025）的部分成果?！。壅荼疚脑噲D對我國應(yīng)急管理主要研究成果做一個全面的述評。從梳理應(yīng)急管理基本概念開始，在研究應(yīng)急管理框架體系和劃分研究階段的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理研究中的多重維度和特點進(jìn)行分析，并提出進(jìn)一步推動應(yīng)急管理研究需要與基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展、與行政管理體制和社會體制配套研究的設(shè)想。從理論的角度探究我國應(yīng)急管理研究的脈絡(luò)和走向，以推動應(yīng)急管理研究水平不斷提高?！　。坳P(guān)鍵詞］應(yīng)急管理；突發(fā)事件；研究；述評　　2003年以來，我國應(yīng)急管理研究進(jìn)入快速發(fā)展時期。

2、本文試圖對我國在應(yīng)急管理方面的主要研究成果做一個梳理，劃分階段，概括研究熱點和特點，意在推動應(yīng)急管理研究的深入?！　∫弧?yīng)急管理基本概念　　在應(yīng)急管理研究的初期，關(guān)于應(yīng)急管理概念辨析的文獻(xiàn)十分豐富。這一方面是由于國內(nèi)研究者對現(xiàn)代應(yīng)急管理的理解還處于朦朧期，另一方面說明一個學(xué)科想要得到長足、健康發(fā)展，基本概念必須十分明確。經(jīng)過幾年的研究，國內(nèi)關(guān)于應(yīng)急管理的一些基本概念已基本取得共識，當(dāng)然由于研究視角的不同，側(cè)重點亦有所不同?！　∨c應(yīng)急管理相關(guān)的概念主要有“突發(fā)事件”與“緊急事件”或者“危機(jī)事件”。這三個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。其一致性表現(xiàn)在都是指“突然發(fā)生并危及公眾生命財產(chǎn)

3、、社會秩序和公共安全，需要政府采取應(yīng)對措施加以處理的公共事件”。但在使用上，突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)于事件的突然性、偶然性；緊急事件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)處置事件的時間性、緊迫性；危機(jī)事件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)事件的規(guī)模和影響程度。［1］　　在應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險管理等概念的區(qū)分上，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理和危機(jī)管理主要是針對非常態(tài)而言，風(fēng)險管理則是居于常態(tài)管理和非常態(tài)管理中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對各種風(fēng)險，以避免演化為突發(fā)公共事件和危機(jī)。［2］從研究對象和手段角度，有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險、社會風(fēng)險、危機(jī)、公共危機(jī)側(cè)重于對研究對象的關(guān)注,社會預(yù)警與應(yīng)急管理則著重于管理手段，社會預(yù)警是管理社會風(fēng)險的主要

4、手段，應(yīng)急管理是管理公共危機(jī)的主要手段。［3］一些教材也對危機(jī)管理、公共危機(jī)管理、政府危機(jī)管理、企業(yè)危機(jī)管理、國家安全管理作了比較細(xì)致的分析?？梢钥闯?，關(guān)于應(yīng)急管理領(lǐng)域基本概念，學(xué)術(shù)界作了較為深入的研究，突發(fā)公共事件、應(yīng)急管理、危機(jī)管理以及公共安全管理等概念有了比較明確的界定，為創(chuàng)建學(xué)科和進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)?！　《?、應(yīng)急管理框架體系　　我國政府在加強(qiáng)應(yīng)急管理中，突出重點，抓住核心，建立制度，打牢基礎(chǔ)，圍繞應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)（即“一案三制”），構(gòu)建應(yīng)急管理體系的核心框架，初步形成了中國特色的應(yīng)急管理體系。學(xué)術(shù)界的研究主要也是圍繞這個框架展開的?！　☆A(yù)

5、案是應(yīng)急管理的龍頭，是“一案三制”的起點。預(yù)案具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指南的作用，是應(yīng)急理念的載體。在實踐方面，2003年11月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組。2004年4月國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)了《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體預(yù)案框架指南》。2005年5月《國務(wù)院突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》頒布。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案研究也取得了豐碩的成果，為各級預(yù)案制定提供豐富的理論參考。有學(xué)者認(rèn)為，從本質(zhì)上看，制定預(yù)案實際是把非常態(tài)實踐中的隱性的常態(tài)因素顯性化，也就是對歷史經(jīng)驗中帶有規(guī)律性的做法進(jìn)行總結(jié)、概括和提煉

6、，形成有約束力制度性條文。啟動和執(zhí)行預(yù)案，就是將制度化的內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)為實踐中的外化的確定性。［4］有的學(xué)者按照不同的責(zé)任主體將應(yīng)急預(yù)案設(shè)計成國家總體預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案等六個層次，分別進(jìn)行研究。［5］在建立和完善預(yù)案方面，有學(xué)者認(rèn)為，制定應(yīng)急預(yù)案，首先要做好風(fēng)險分析工作，應(yīng)急資源的普查和整合工作，在應(yīng)急處置方面，職責(zé)、措施、程序要明確，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練并在實踐中不斷完善，同時建立健全應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急能力的科學(xué)評價體系。［6］有的提出利用先進(jìn)的信息技術(shù)建立數(shù)字化和動態(tài)化的預(yù)案體系。［7］還有學(xué)者運用動態(tài)博弈模型分析了突發(fā)事件應(yīng)急管理中“危機(jī)事件”與“危機(jī)管理者”之間的

7、動態(tài)博弈過程，提出如何利用博弈模型生成預(yù)案。［8］總的看來，經(jīng)過幾年的努力，全國已制訂各級各類預(yù)案數(shù)百萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件，“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系已基本形成。　　但在應(yīng)對重大突發(fā)事件的實踐中，應(yīng)急預(yù)案還存在不完善的地方。如，有的預(yù)案操作性不強(qiáng)，上下“一般粗”，有些基層預(yù)案缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定等等。因此，有學(xué)者建議在預(yù)案編制前應(yīng)做好風(fēng)險分析、應(yīng)急資源調(diào)查和整合工作，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，開展編制預(yù)案培訓(xùn)和演練工作以及建立健全預(yù)案科學(xué)評價體系等，建設(shè)一套多層次、多領(lǐng)域、動態(tài)管理的應(yīng)急預(yù)案體系，堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)和