論行政決策中的公眾參與權

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1、論行政決策中的公眾參與權摘　要：突破公眾參與有效性瓶頸依賴于對公眾參與權的依法確認、不斷充實及有效保護。鑒于我國對公眾參與權的研究比較遲緩、參與權制度發(fā)展仍然非常緩慢的現(xiàn)實困境，應當在準確界定公眾參與權的性質(zhì)、明確公眾參與權的內(nèi)容構(gòu)成基礎上，盡快構(gòu)建起一系列具體的、可操作的法律制度，真正實現(xiàn)公眾參與權的民主價值?！　￡P鍵詞：行政決策；公眾參與權；行政法　?。篋F3　　：A　?。海保埃埃常保担埃玻ǎ玻?2）０5－００85－０6　　行政決策中引入公眾參與是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，是行政決策民主化的最直接體現(xiàn)?！懊裰鳑Q定于參與——即受政策影響

2、的社會成員的參與決策?！盵1]“這種對不同社會力量的開放形式有助于定位沖突的潛在、對立的場域以及能夠達成妥協(xié)的范圍，并積極尋求達成共同協(xié)議?！盵2]近年來，我國興起的公眾參與活動發(fā)展很快，聽證會、論證會、公民評議等形式的公眾參與活動呈現(xiàn)出多樣化的生動景象。但是，從參與領域、參與方式和參與效果等方面看，我國公眾參與行政決策的狀況不容樂觀，與制度設計的目標和人們期待的結(jié)果相距甚遠。究其原因在于，法律對公眾參與權的確認與保護存在很大缺陷。“公民參與政府公共決策的最根本的問題是公民的權利問題?！盵3]因此，只有依法確認、不斷充實和有效保護公眾

3、參與權，才能避免或減少行政決策對“公意”的可能偏離，從而實現(xiàn)參與權的民主價值。　　一、公眾參與權的性質(zhì)　　“權利是貫穿于法的運動全過程的現(xiàn)象，是最核心的法律要素?！盵4]夏勇教授認為，要全面、正確地理解權利概念，較為關鍵的是把握權利的要素。他認為權利是為道德、法律或習俗所認定的正當?shù)睦?、主張、資格、力量和自由。[5]其中“利益是主體所追求的目的，權力和權利則是主體追求目的的手段?！盵6]公眾參與權，也可稱為公共事務參與權，是指“公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的公共事務，并分享其利益的權利?！盵7]在行政決策中，“參

4、與權”主要是指行政決策過程中，公民享有通過一定的程序或途徑參與行政決策并對決策機關有關的行為進行監(jiān)督的一系列權利的總和。它是行政參與權或公共事務參與權的重要組成部分?！　‘斍埃覈鴮妳⑴c權的保護還較為滯后，參與權制度的發(fā)展仍然非常緩慢，其中一個重要原因就是對公眾參與權的性質(zhì)認識不夠清晰。其實，美國也曾因?qū)⑴c權的性質(zhì)有不同認識，導致法院和行政機關在不同時期對公眾參與的態(tài)度也不同。[8]公眾參與權的性質(zhì)較為復雜，涉及到該權利是一般性權利還是特權，是法律授予的還是行政機關授予的權利，是實體性權利還是程序性權利等。目前學界關于公眾參與權

5、的性質(zhì)主要有政治權利、行政權利、程序性權利等觀點。筆者以為，行政決策中公眾參與權的性質(zhì)主要有以下特點：　　第一，公眾參與權是私人公權。公眾參與權雖屬于私人所有，但卻是對公共決策的參與，并需要國家采取積極能動的措施來保障其實現(xiàn)，因而體現(xiàn)出其“公”權的屬性。“私人公權，不僅是為了保護權利主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實現(xiàn)公共利益而確認的?！盵9]公眾參與權作為一種私人公權，體現(xiàn)在兩個方面：　　一是形式意義上，公眾參與權不是行政決策權，公眾也不具有法律意義上的決策主體資格。因為法治社會中決策主體資格是與

6、其法定權限、相應責任聯(lián)系在一起的，公眾實際上對其參與后果并不直接承擔法律責任，因而難以視為合格的決策主體。一般而言，只有行政主體才享有完整的決定權，公民的作用主要體現(xiàn)在智囊和評價中，并不負有決斷責任，也沒有作出決斷的權利，主要具有咨詢權、建議權的功能。二是實質(zhì)意義上，參與權意味著否決權，特別是在選舉代議制國家，公眾憑借選票使“民意”得到充分尊重和回應，甚至有的國家直接賦予公眾與政府分享決策權?！霸诿绹?，公共政策的決策者既包括具有合法權威制定公共政策的立法者、行政官員、司法人員，也包括決策過程的參與者，如利益團體、政黨以及公民?！盵10

7、]現(xiàn)代公共管理理論承認公眾有權分享政府決策權力。在“新行政法”的視野之下，行政過程公民權利的價值重心移向積極權利，功能重心移向?qū)π姓庵?決定的形成性作用。[11]　　第二，公眾參與權是混合權。首先其本源上是憲法權利，而憲法權利的保護，在我國主要通過法律化轉(zhuǎn)化摘　要：突破公眾參與有效性瓶頸依賴于對公眾參與權的依法確認、不斷充實及有效保護。鑒于我國對公眾參與權的研究比較遲緩、參與權制度發(fā)展仍然非常緩慢的現(xiàn)實困境，應當在準確界定公眾參與權的性質(zhì)、明確公眾參與權的內(nèi)容構(gòu)成基礎上，盡快構(gòu)建起一系列具體的、可操作的法律制度，真正實現(xiàn)公眾參與權的

8、民主價值?！　￡P鍵詞：行政決策；公眾參與權；行政法　?。篋F3　　：A　　：１００３－１５０２（２０12）０5－００85－０6　　行政決策中引入公眾參與是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，是行政決策民主化的最直接體現(xiàn)?！懊裰鳑Q定于參與