行政決策中的公眾參與機制

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1、??1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.??1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net公共政策2009年第1期　總第283期31　　　行政決策中的公眾參與機制陳軍平　馬英娟摘　要行政決策中公眾參與機制的設計非常復雜涉及參與方式、參與者的選擇和參與強度等

2、多維度的問題。按參與強度由弱到強的順序公眾參與方式主要有書面評論、聽證會和咨詢委員會三種。其中聽證會和咨詢委員會這兩種參與方式都會涉及“誰有權參與”的問題。一般來講參與者的選擇應遵循“均衡性”的要求。按照“審慎性民主”的要求公眾意見在行政決策過程中大多僅起到咨詢、參考的作用行政機關必須考慮公眾意見并在最終決策時說明采納或不采納公眾意見的理由但決定權仍屬于行政機關。關鍵詞公眾參與參與方式參與者的選擇參與強度中圖分類號C934　　文獻標識碼A　　文章編號1006-0863200901-0031-04　　

3、如今公眾參與作為現(xiàn)代民主政治的一個范疇已被廣泛接受尤其在理論層面上主張吸收公眾參與各種與他們有關的決策已不成問題。然而實踐中還存在許多障礙與約束。其中公眾參與的具體制度設計就是一個復雜的問題也是直接影響公眾參與效果的關鍵問題。本文將結合公眾參與機制在運行過程中遭遇的難題和受到的質疑就公眾參與的方式、參與者的選擇以及公眾參與的程度等問題進行分析論證以期對中國公眾參與機制的完善有所裨益。一、公眾參與的方式美國學者謝莉??R??安斯汀在1969年發(fā)表的《市民參與的階梯》一文中按公眾權力即公眾意見的效力由小

4、到大的順序把公眾參與的形式分為八級:1操縱Manipula2tion:邀請活躍的市民代言人作無實權的顧問或把意見相同的人安排到市民代表的團體中2治療Therapy:不求改善導致市民不滿的各種社會與經(jīng)濟因素而要求改變市民對政府的反應3通知Informing:通報信息但沒有回饋渠道4咨詢Consultation:民意調查、公共咨詢等5安撫Placation:設市民委員會但是只有參議的權力沒有決策的權力6伙伴Partnership:市民與市政府分享權力和職責7代理權力DelegatedPower:市民可代

5、政府行使批準權8市民控制CitizenControl:市民直接處理計劃、決策和執(zhí)行工作沒有中間環(huán)節(jié)。1根據(jù)同一標準臺灣地區(qū)學者許宗力則把公眾參與分為陳述意見、聽證、參與決定、公民投票。2基于代議民主制度和責任層面的考慮筆者認為安斯汀分類中的市民控制層級和許宗力分類中的公民投票方式應嚴格適用憲法保留原則一般只有涉及國家主權等重大政治問題時才適用這種公眾具有決定權的參與方式。對于專業(yè)性、技術性極強的行政決策問題一般不可能由缺乏專業(yè)知識、行政能力的公眾主動形成。因此根據(jù)各國的立法及其實踐按參與強度由弱到強

6、的順序行政決策的公眾參與方式大致可分為以下三種:一書面評論書面評論是一種最基本的參與形式即使行政程序法沒有規(guī)定受到行政決策影響的公民或組織也可根據(jù)憲法導出書面評論的參與權利。具體要求是:行政機關將決策的具體程序、計劃、擬議決策的草案或主要內容公之于眾所有感興趣的公眾都可以通過書面或口頭的方式表達意見。書面評論這種參與方式的優(yōu)點在于:成本最小最具經(jīng)濟性同時能容納最大量的公共參與。尤其在網(wǎng)絡時代通告和書面評論都可以通過網(wǎng)站發(fā)布和接收無需將眾多的參與者組織在一起、專門花費一定的時間對行政政策進行討論。其缺

7、陷在于:有可能造成“過度參與”使行政機關淹沒在“意見”中一定程度上影響行政效率而且書面評論多在規(guī)章草案形成之后不具有形成性更重要的是書面評論的結果只起參考作用行政機關的決策往往不受公眾意見的限制如果沒有完善的說明理由機制這種方式非常容易流于形式甚至成為為既定決定辯護的幌子無法真正實現(xiàn)維護公眾利益、促進理性決策和約束行政機關的目的。二聽證會以是否遵循“聽證記錄排他性原則”為標準聽證可分為非正式的聽證和正式的聽證。非正式的聽證也稱為“公聽會”由行政機關采用聽證程序廣泛地聽取有關利害關系人及其代表、技術專

8、家或其他人的各種意見但是聽證意見對行政機關沒有法律拘束力僅供其決策時參考。正式的聽證會類似審判由獨立的行政法官主持參加聽證的人有權聘請律師有權口頭陳述意見、提出證據(jù)可以互相盤問、??1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net公共政策32　　　2009年第1期　總第283期質證行政機關必須根據(jù)聽證記錄進行決策。相對于書面評論和非正