農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押改革的現(xiàn)實困境

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1、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押改革的現(xiàn)實困境【摘要】中國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革在探索中發(fā)展，也出現(xiàn)了一些急需解決的重大問題。承包土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)需要完善中國農(nóng)村社會保障制度，不斷完善農(nóng)村集體土地物權(quán)制度，并完善農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)糾紛解決機制，這樣才能打造農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度支持體系。【關(guān)鍵詞】承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度完善【中圖分類號】F301【文獻標(biāo)識碼】A十八屆三中全會提出了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革新的部署。根據(jù)會議精神，2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，隨后于2015年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院

2、關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》。依據(jù)上述文件，中國人民銀行等五部委在2016年3月15日下發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，并在各試點地區(qū)開始落實。從中國的現(xiàn)實出發(fā)，需要進一步完善中國農(nóng)村社會保障制度，在現(xiàn)有物權(quán)法律制度基礎(chǔ)上，完善承包土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，并改革和完善土地糾紛解決機制。完善農(nóng)村社會保障制度是推進承包土地經(jīng)營權(quán)抵押改革的前提完善的社會保障制度是推動中國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的重要制度基礎(chǔ)，有效的社會保障制度為社會經(jīng)濟提供良好的發(fā)展空間，是市場經(jīng)濟“優(yōu)勝劣汰”機制的緩沖器，保障每個市場主體基本生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進市場

3、經(jīng)濟的良性發(fā)展和維護經(jīng)濟公平、安全?？v觀國外社會保障制度的發(fā)展，各國相關(guān)制度都在近些年做出了切實的改進：英國政府對社會保障的改革取得了顯著的效果，包括改革失業(yè)保險體系、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險體系，加強對弱者的保護，提高管理與服務(wù)水平，減少支出漏洞；德國社會保障制度的改革主要是設(shè)法增加保險收入、擴大社會基金積累以及盡可能減少保險支出、減輕國家財政負(fù)擔(dān)；美國政府則是有選擇地集中解決老年人和貧困人口的基本生活需求。從西方國家社會保障的實踐經(jīng)驗來看，有以下幾點值得我國借鑒：一是社會保障制度的建立以維護人的基本尊嚴(yán)為出發(fā)點；二是著重保護經(jīng)濟弱勢群體，尤其是失業(yè)者、農(nóng)民權(quán)益等；三是社會保障制度要與本國的經(jīng)

4、濟發(fā)展水平相一致，在國家財政的合理承受范圍內(nèi)；四是社會保障制度要正確處理好公平和效率的關(guān)系。而就我國的農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀而言，首先，農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍較窄；其次，在實施農(nóng)村社會保障制度的過程中，政府責(zé)任不清晰，職能缺失；再次，農(nóng)村社會保障管理體制不順，運行難度高?？傊?，我國農(nóng)村社會保障制度仍屬于發(fā)展完善階段，而僅僅依靠政府的財政支持是不夠的，必須從市場角度加快和加強農(nóng)村社會保障的公平性和效率性?！掇r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》允許農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押進入市場機制，完善農(nóng)村土地權(quán)利，在促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的同時提高農(nóng)村的土地利用效率。但不可否認(rèn)，我國作為農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民的最

5、重要財產(chǎn)，對社會保障制度尚不發(fā)達的農(nóng)村來說，土地確實對農(nóng)民具有社會保障功能，從這個角度而言農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押在一定程度上會弱化農(nóng)村土地的保障功能。因此，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的有效實施必須有完備的社會保障制度與之相匹配。完善承包土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護法律規(guī)則十八屆三中全會、四中全會的文件都明確提出要在我國農(nóng)村推行“三權(quán)分置”的經(jīng)營模式，與之形成呼應(yīng)的是，《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》確立了承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。顯然，中央文件中提到的“堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”這種三權(quán)分置，核心就是要引入經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在要在法律上建立的經(jīng)營權(quán)和相關(guān)法律規(guī)則，是設(shè)置在集體所

6、有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利，而這兩種權(quán)利的全部法律意義必須清晰，尤其是立法者或者決策者對于上述兩種權(quán)利面臨的問題更應(yīng)該清晰把握。就集體所有權(quán)來說，我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》，以及涉及土地的各種法律比如《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《草原法》等都有明確的規(guī)定，雖然這些法律制定的時間有所不同，但是都把這種權(quán)利定義為我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的所有權(quán)。值得注意的是，2007年《物權(quán)法》特別強調(diào)，該權(quán)利是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“成員集體”享有的權(quán)利，相比以前的法律規(guī)定，該法強調(diào)了集體成員集體所享有的權(quán)利，主要是他們作為共同體享有的關(guān)于土地所有權(quán)如何行

7、使的一系列重要的決定權(quán)。在理解“三權(quán)分置”問題時，不可避免地要面臨農(nóng)村集體組織形態(tài)及其所有權(quán)的法律問題。但是關(guān)于農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，事實上我國法律從來沒有十分明確地規(guī)定它的法律定義。而且如上所述，《物權(quán)法》的規(guī)定和其他法律的規(guī)定還略有差異。最關(guān)鍵的是“農(nóng)民集體”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的法律主體形態(tài)，現(xiàn)行法律均無明確規(guī)定?；谖覈壳稗r(nóng)村土地制度現(xiàn)實的考量，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人化的改革思路更加符合目前中國農(nóng)村土地主體制度