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1、我國分稅制改革的反思與展望文/張楚婧【摘要】1994年的分稅制改革對我國財稅體制的完善具有重大的意義，但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和“營改增”的推進，分稅制暴露出很多弊端，新一輪的財稅體制改革正在上演。本文分析了1994年分稅制改革的原因，深刻剖析了現(xiàn)行分稅制存在的財權(quán)事權(quán)不匹配、土地財政泛濫、地方債務(wù)隱患、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題，提出了減少政府層級、控制地方債務(wù)風(fēng)險、匹配財權(quán)事權(quán)、構(gòu)建地方主體稅種等政策建議，為新一輪的財稅體制改革提供參考意見。..關(guān)鍵詞分稅制；財權(quán)；事權(quán)【簡介】張楚婧，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：稅收理論與
2、制度。一、我國分稅制改革的原因分析20世紀80年代中期，我國中央政府的財政收入不斷減少。1984～1993年，中央財政收入占全國財政收入的比例由40.5%降低至22%，而地方財政收入則由59.6%上升到78%，這一變化嚴重削弱了中央政府的財力，使得中央政府不能發(fā)揮其應(yīng)有的職能。其次，在社會主義市場經(jīng)濟體制代替計劃經(jīng)濟體制的大背景下，稅收分級包干制已不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，新一輪的國際稅制改革正在上演，分稅制已經(jīng)在美國、英國等市場經(jīng)濟國家推廣，我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)必須順應(yīng)國際稅制的發(fā)展趨勢。1993年11月，黨的第十四
3、屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》。同年12月，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制改革的決定》出臺，這兩部文件提出了財稅體制改革的戰(zhàn)略，確定了分稅制改革的內(nèi)容。國務(wù)院決定，從1994年開始改分級包干體制為分稅制。以分稅制為主的分級財政管理體制明確劃分了中央政府與地方政府之間的事權(quán)、收入和支出，中央政府財力薄弱的局面開始得到扭轉(zhuǎn)，使中央政府能夠很好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，是社會主義市場經(jīng)濟體制改革中尤為重要的一步。二、現(xiàn)行分稅制中存在的主要問題（一）中央與地方財權(quán)事權(quán)嚴重不匹配1994年的分稅制改革提高了中央政
4、府的財力和宏觀調(diào)控能力，卻忽視了政治上的權(quán)利分配。地方政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重要職責(zé)，而在現(xiàn)行分稅制下基層政府財力薄弱，支出大于收入，對中央政府的轉(zhuǎn)移支付依賴度高，這又給中央政府的轉(zhuǎn)移支付帶來了壓力，導(dǎo)致地方政府財力陷入入不敷出的困境，地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給能力不足，嚴重降低了正外部性，不利于地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和民生的建設(shè)。此外，在有限的轉(zhuǎn)移支付過程中也存在著資金被層層“剝離”的情況，轉(zhuǎn)移支付的使用效率下降，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化不完善的情況日益加劇。相比西方國家在分稅制下經(jīng)濟與政治的分權(quán)高度一致，我國
5、目前的分稅制僅僅是經(jīng)濟上分權(quán)，政治上卻是中央高度集權(quán)的體制。在實際操作中，基層政府不斷地接到中央政府下放的事權(quán)，卻沒有充足的財權(quán)與決策權(quán)來與事權(quán)相匹配。現(xiàn)行的分稅制明確劃分了中央稅種與地方稅種，但由于地方政府缺乏稅收的立法權(quán)與管轄權(quán)，而且不能自主地根據(jù)地方需求完成職責(zé)，不利于地方的發(fā)展，因此，分稅制并非長久之計。（二）地方政府過度依賴土地財政在現(xiàn)行的分稅制中，地方稅大多是零散的小稅種，稅額少，征收難度大，不利于稅源的涵養(yǎng)。再加上目前我國實行結(jié)構(gòu)性減稅政策，營業(yè)稅改增值稅后，政府收入大大減少，更加劇了“土地財政”的盛行。大多數(shù)地方
6、政府低價甚至免費供給工業(yè)開發(fā)用地以招商引資，來獲取未來稅收，并且在建設(shè)用地和工業(yè)用地的供給政策上給予區(qū)別對待。地方政府不斷地進行城市擴建，以帶動建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方財政收入。另外，土地融資對金融的高度依賴則加大了地方政府的財政風(fēng)險。并且，由于長久以來征地補償標準偏低，造成對農(nóng)民利益的剝奪。由于房地產(chǎn)開發(fā)商對一部分土地的競爭爭奪推高了當?shù)氐姆康禺a(chǎn)價格，而另一部分土地資源卻因為利用效率低導(dǎo)致土地浪費現(xiàn)象嚴重，進一步激化了社會矛盾。（三）地方債風(fēng)險隱患加大2013年12月30日審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截
7、至2013年6月底，全國政府性債務(wù)總計30.27萬億元，其中地方政府性債務(wù)總額17.89萬億元。雖然地方債整體規(guī)模在可承受范圍之內(nèi)，但不同地方政府的償付風(fēng)險存在嚴重分化。首先，一些地方政府管理不規(guī)范，融資規(guī)模超過實際能力，再加上沒有良好的籌資渠道，客觀上存在償付風(fēng)險。其次，目前我國以銀行為主的金融體系長期與短期建設(shè)資金期限匹配錯亂，相當比重的債務(wù)是在近幾年發(fā)生的，短期內(nèi)的償付壓力會加大。在沒能形成充足的現(xiàn)金流收入情況下，一些長期債務(wù)或許存在再融資或展期的需要，這會給金融體系帶來一定的流動性壓力。再次，城投債、地方債、政信合作等非
8、信貸渠道的融資規(guī)模迅速擴大，在很大程度上突破了銀行信貸受限的影響。由于這些債務(wù)工具最終仍主要由銀行購買，而且繞開了監(jiān)管，或者是監(jiān)管標準相對寬松，可能導(dǎo)致的風(fēng)險積累也不容忽視。（四）轉(zhuǎn)移支付制度有待完善目前，我國中央財政收入超過一半通過轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給地方政府
