市場化邏輯與農(nóng)村公共服務(wù)供給改革

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1、市場化邏輯與農(nóng)村公共服務(wù)供給改革——基于湖北三鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”改革的調(diào)查（節(jié)選）改革的解剖2.1改革的過程湖北“以錢養(yǎng)事”改革的宏觀脈絡(luò)經(jīng)歷了一個咸安新政～七市試點(diǎn)～全省推行～強(qiáng)化鞏固～他域借鑒的過程。1999年8月，“咸安政改”發(fā)起人宋亞平出任咸寧市咸安區(qū)委書記。2003年，咸安區(qū)開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”進(jìn)行改制，這場改革涉及面之廣、牽涉人數(shù)之多、觸及利益之深在咸安區(qū)前所未有。隨后，咸安區(qū)改革受到湖北省委省政府的重視，并成為全省正在開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革可參考和借鑒的模式。2003年11月，湖北省在吸取咸安等地改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺了《中共湖北省委、湖

2、北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）》（鄂發(fā)[2003]17號），決定從2004年開始在全省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，2005年底完成此項(xiàng)改革。為了積累經(jīng)驗(yàn)，先在天門、洪湖、監(jiān)利、麻城、安陸、老河口、咸安7個縣(市、區(qū))進(jìn)行試點(diǎn)工作。為了進(jìn)一步深化改革，并鞏固既有改革成果，2005年、2006年湖北省相繼下發(fā)《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見》（鄂發(fā)[2005]13號）和《湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村公益性服務(wù)的試行意見》（鄂辦發(fā)[2006]14號）兩個文件，要求全面推

3、進(jìn)并不斷深化以“以錢養(yǎng)事”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。改革在全省推廣后，并不像開始想象的那樣順利，各種機(jī)制并沒有充分的完善，所以湖北在此后的幾年間不斷鞏固這項(xiàng)改革。比如，省市領(lǐng)導(dǎo)不斷的下去調(diào)研，督促下級政府大力推動改革，而省里也在不斷出臺配套政策，比如強(qiáng)化以錢養(yǎng)事資金的監(jiān)管，加大以錢養(yǎng)事專項(xiàng)資金的規(guī)模。2008年咸安區(qū)獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”。繼湖北改革之后，安徽、江西、四川、河南等部分地區(qū)也開始借鑒湖北改革經(jīng)驗(yàn)，謀劃建立農(nóng)村公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”12新機(jī)制。雖然其他地方的改革可能與湖北有所不同，但它們的改革卻是直接借鑒了湖北的做法。2.2改革的內(nèi)容根據(jù)“行政職能收歸政府，

4、經(jīng)營職能走向市場，公益服務(wù)職能面向社會”的改革總體思路，湖北“以錢養(yǎng)事”改革主要圍繞以下幾個方面的內(nèi)容展開。一是收章、摘牌，對“七站八所”進(jìn)行事業(yè)單位轉(zhuǎn)制。事實(shí)上，“七站八所”中的“七”和“八”都是概指，并非確數(shù)，其中主要有：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站（所），包括司法所、房管所、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計(jì)生站、文化站、廣播站、經(jīng)管站、客運(yùn)站等；二是區(qū)直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理的站（所），包括包括土管所、財(cái)政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等；三是“條條管理”的機(jī)構(gòu)，包括國稅分局（所）、郵政（電信）所、供電所、工商所、信用社等。二是人員的分流與身份置換。在對事業(yè)單位人員進(jìn)行分流與

5、身份置換時，湖北省要求在改革中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位(含延伸、派駐機(jī)構(gòu))的臨時工、借用人員、沒有被機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)的各種“自費(fèi)編制”人員,都必須無條件清退。在全面清理、清退非在編人員、重新核定編制的基礎(chǔ)上,按照“公開、公正、公平”的原則,采取考試和考評相結(jié)合的做法,實(shí)行全員競爭上崗。未參加競爭和在競爭中落崗的人員要逐步分流。分流人員要逐步與行政、事業(yè)單位完全脫鉤。三是建立與“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制相配套的農(nóng)村公益性事業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。湖北省全面實(shí)行“以錢養(yǎng)事”改革之后，省級財(cái)政逐年加大了對農(nóng)村“以錢養(yǎng)事”的支持，2005年湖北省通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對農(nóng)村公益服務(wù)經(jīng)費(fèi)給予一定補(bǔ)助，

6、對農(nóng)業(yè)科技推廣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持3萬元。另外，湖北省政府已和國家開發(fā)銀行簽訂協(xié)議，將通過政府貸款的形式籌集資金，用于補(bǔ)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位個人基本養(yǎng)老保險賬戶。湖北省還要求，縣級財(cái)政也要將農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，并逐年加大投入力度。畜牧業(yè)以豬2元/頭、雞5毛/只、牛2元/頭，種植業(yè)以每畝不低于1元、文化體育以每人不低于2元作為農(nóng)村公益服務(wù)經(jīng)費(fèi)分別納入縣級財(cái)政年度預(yù)算。從2006年起，湖北省財(cái)政又對實(shí)行“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)(含水產(chǎn)、農(nóng)機(jī))、畜牧獸醫(yī)、文化事業(yè)等方面的公益性服務(wù)補(bǔ)助資金，按照每個農(nóng)業(yè)人口5元的標(biāo)準(zhǔn)確定，此后，這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，2007年提高到了

7、10元/人，2008年上升到了15元/人，計(jì)劃生育服務(wù)補(bǔ)助資金也按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確定。122.3改革的方式合同。根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)市場化的理論，合同承包制的主導(dǎo)思想是使公共服務(wù)的非壟斷化。其主要內(nèi)容應(yīng)該是政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向私營部門、非營利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按與政府簽訂的供給合同提供公共服務(wù)，形成政府主導(dǎo)，各主體共同參與的格局。在合同訂立以前，公共服務(wù)的確立是一個政治過程，政治機(jī)制起主導(dǎo)作用。合同訂立后，公共服務(wù)的生產(chǎn)就進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)過程，市場機(jī)制在起主導(dǎo)作用。值得注意的是，將公共服務(wù)承包出去并不意味