美國地方政府破產(chǎn)制度及其對(duì)中國的啟示

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1、.美國地方政府破產(chǎn)制度及其對(duì)中國的啟示作者：徐陽光周亮?xí)r間：2013-04-26閱讀次數(shù)：2056次來自：中國清算網(wǎng)新浪微博QQ空間搜狐微博網(wǎng)易微博騰訊微博百度貼吧豆瓣網(wǎng)人人網(wǎng)????地方政府破產(chǎn)在美國并非新聞，到今天為止，美國至少有800個(gè)大大小小的城市宣布過破產(chǎn)，有關(guān)地方政府破產(chǎn)的事例在日本、英國、德國等地也都真實(shí)地發(fā)生過。《美國破產(chǎn)法》專門在第九章規(guī)定了“市政府債務(wù)的調(diào)整”（CHAPTER?9—ADJUSTMENT?OF?DEBTS?OF?A?MUNICIPALITY），使地方政府通過執(zhí)行債務(wù)調(diào)整計(jì)劃而擺脫被追索債務(wù)之苦。但在中國，地方政府破產(chǎn)是一個(gè)相當(dāng)新鮮的詞匯，縱觀

2、我國《破產(chǎn)法》所有條款也不會(huì)有關(guān)于地方政府破產(chǎn)的字樣，而且絕大多數(shù)人都認(rèn)為地方政府是不可能破產(chǎn)的，在中國談?wù)摰胤秸飘a(chǎn)可謂“天方夜譚”。其實(shí)，地方政府作為重要的公法人組織，完全有可能面臨財(cái)務(wù)危機(jī)，一旦政府資不抵債，沒有能力履行自身管理公共事務(wù)的職能，從理論上說就意味著地方政府破產(chǎn)。當(dāng)前，我國不少地方政府亦面臨嚴(yán)峻的債務(wù)問題。據(jù)有關(guān)報(bào)道，2010年底中國地方債務(wù)總額大致在10萬億人民幣左右，如果不能得到妥善的安排，地方政府破產(chǎn)也許就會(huì)從理論成為現(xiàn)實(shí)。因此，研究美國地方政府破產(chǎn)制度，掌握地方政府破產(chǎn)的理念與制度設(shè)計(jì)，建立一套適合我國地方政府的破產(chǎn)制度，便具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3、???一、美國地方政府破產(chǎn)制度的歷史沿革???大多數(shù)國家依法人不同的性質(zhì)區(qū)分規(guī)定其是否具有破產(chǎn)能力。所謂破產(chǎn)能力，是指?jìng)鶆?wù)人能夠適用破產(chǎn)程序解決債務(wù)清償問題的資格。破產(chǎn)法理論一般認(rèn)為，地方政府作為公法人不具備破產(chǎn)能力，如允許地方政府破產(chǎn)，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理職能癱瘓，社會(huì)秩序混亂，甚至發(fā)生政治危機(jī)與動(dòng)蕩，所以，各國立法通常規(guī)定地方政府不適用破產(chǎn)程序。但是美國卻不這么認(rèn)為，依照其理解，一些地方上的市、縣政府機(jī)構(gòu)是依照公司法注冊(cè)成立的，自然應(yīng)允許其具有破產(chǎn)能力。?換言之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，美國地方政府就如同一般企業(yè)一樣，“經(jīng)營”有好有壞，只要地方政府公共資金的收入與地方政府公

4、共支出之間出現(xiàn)短缺，就會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)務(wù)困難，出現(xiàn)債務(wù)問題。若地方政府作為債務(wù)人無法按照相關(guān)協(xié)議或約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的清償義務(wù)，理論上便允許其尋求破產(chǎn)制度的保護(hù)，即適用破產(chǎn)重整程序。而事實(shí)上，地方政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。由此美國國會(huì)通過慎重考慮后，在《美國破產(chǎn)法》第九章設(shè)定了地方政府的相關(guān)債務(wù)調(diào)整程序。??在此之前，美國地方政府應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)主要是依靠州或聯(lián)邦的一般法規(guī)。當(dāng)時(shí)這些一般法規(guī)側(cè)重于如何協(xié)助法院使地方政府完成其對(duì)債權(quán)人應(yīng)付的賠償責(zé)任，故也不允許地方政府提出破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)。同時(shí)，美國作為聯(lián)邦制國家，實(shí)行聯(lián)邦、州和地方財(cái)政稅收相對(duì)獨(dú)立的三級(jí)管理體

5、制，各級(jí)政府按照美國憲法的規(guī)定管理各自的事務(wù)，履行各自的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職責(zé)。在這樣的體制下，一方面聯(lián)邦政府會(huì)嚴(yán)格審查州和地方政府財(cái)政危機(jī)的原因，若是因?yàn)橹莺偷胤秸?cái)政不自律而導(dǎo)致的，聯(lián)邦政府便采取不援助政策，任由州和地方政府“自生自滅”..；另一方面，州政府因擔(dān)心聯(lián)邦政府干預(yù)其行政主權(quán)的運(yùn)行，認(rèn)為聯(lián)邦政府的援助可能會(huì)引起更多的財(cái)政問題，比如債務(wù)和付息成本增加等，便會(huì)拒絕聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的財(cái)政援助。一般而言，地方政府通常會(huì)通過以下幾種方式使其債權(quán)人獲得債務(wù)清償：（1）財(cái)產(chǎn)管收；（2）改由法院代表管理財(cái)務(wù)；（3）地方政府內(nèi)的私人財(cái)產(chǎn)管收；（4）假設(shè)州政府同等負(fù)債；（5）從未來的稅

6、收上取得擔(dān)保權(quán)；（6）課收新稅充做債務(wù)賠償?shù)取?不難看出，上述方式大都與美國個(gè)人或私法人破產(chǎn)程序相似，唯獨(dú)增加新稅收是美國個(gè)人或私法人破產(chǎn)程序無法運(yùn)用的方式，而這一方式卻是地方政府為解決債務(wù)危機(jī)經(jīng)常性使用的。但這樣的債務(wù)調(diào)整方式卻并非易事，因?yàn)槊绹胤秸恼鞫悪?quán)是由州政府授予的，自主性很小，加之增稅明顯會(huì)給民眾帶來困擾，容易出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。???20世紀(jì)30年代的美國經(jīng)濟(jì)大蕭條，造成一千多個(gè)市、郡等地方政府因稅收匱乏陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，瀕臨破產(chǎn)。美國最高法院也強(qiáng)烈反映，希望制定通過屬于聯(lián)邦層級(jí)法規(guī)的地方政府破產(chǎn)程序。在1937年，為應(yīng)對(duì)大規(guī)模的市政府債務(wù)拖欠，美國國會(huì)通過了一項(xiàng)

7、關(guān)于債務(wù)償還標(biāo)準(zhǔn)和地方政府破產(chǎn)程序的法案，并由聯(lián)邦法院明確破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定州及州以下地方政府可以動(dòng)用其全部稅基來保證債務(wù)的償還，?這在1946年成為固定永久性的法規(guī)。此后，這一法案相繼于1976年、1978年進(jìn)行了增訂修改。尤其是1978年，美國國會(huì)對(duì)其破產(chǎn)制度進(jìn)行了革新，并頒布了現(xiàn)行的《美國破產(chǎn)法》，在第九章專門設(shè)定“市政府債務(wù)之調(diào)整”，使地方政府可以通過這一法律框架解決它們的債務(wù)問題。之后，美國國會(huì)分別在1984年、1994年對(duì)其中相關(guān)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了補(bǔ)充修訂，?基本形成了美國地方政府破產(chǎn)制度。?二、美