中國地方公債立法研究

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1、中國地方公債立法研究華國慶?2011-11-1315:29:17來源：《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期【摘要】為應對金融危機，我國于2009年發(fā)行2000億元地方公債，結(jié)束了學術(shù)界是否應當允許發(fā)行地方公債的論爭。但此次地方公債發(fā)行也存在諸多問題，其中Z—就是缺少公債法律規(guī)范。因此,有必耍制定有關(guān)地方公債方面的法律規(guī)范,以規(guī)范地方公債的發(fā)行、流通、轉(zhuǎn)讓、還本付息以及資金使用行為?！娟P(guān)鍵詞】公債；地方公債；立法為應對金融危機的影響，我國實施了積極財政政策，其中包括2009年發(fā)行T2000億元地方政府公債，并起到了積極效果。但此次地方公債的發(fā)行是在公債立法缺位的

2、情況下進行的，使得地方公債的發(fā)行、流通、使用以及監(jiān)管都存有不少問題。鑒此，如何制定中國地方公債方面的法律規(guī)范，以規(guī)范和約束地方政府公債行為，就值得深入研究。一、中地方公債立法的必要性在市場經(jīng)濟國家，地方政府發(fā)行公債是一個極其普遍的現(xiàn)彖。作為西方發(fā)達國家的一種融資工具，地方公債已經(jīng)有100多年的歷史，它是地方政府籌集地方建設(shè)資金的一種有力的工具。地方公債以其良好的信用、較低的融資成木、易于流動的特點，被譽為僅次于國債的“銀邊債券”。[1]在我國，口中華人民共和國成立以來，很少發(fā)行地方公債。為了穩(wěn)定物價和重大經(jīng)濟建設(shè)的需要，從1950年起開始發(fā)行公債至到1958年（包括1950

3、年的“人民勝利折實公債”和1953?1958年的“國家經(jīng)濟建設(shè)公債”）。到了1960年之后，經(jīng)歷了十年“文革”及特殊的國際環(huán)境，不僅國債停止了發(fā)行，地方公債也銷聲匿跡了。[2]1994年，我國實行分稅制財政管理體制改革，主要通過劃分稅種確立屮央和地方的財政收入，形成屮央與地方的財政收入體系。但從其運作來看，我國分稅制財政管理體制存在諸多問題，其中之一就是地方財權(quán)過小、事權(quán)過大，并由此導致地方財政困難。鑒此，不少學者和地方政府強烈呼吁發(fā)行地方政府公債，以解決地方經(jīng)濟發(fā)展中財政資金的嚴重不足。但與此同時，也有不少人對此持反對意見。冇的認為，獨立的財政權(quán)、分稅制與地方政府的約束是

4、地方政府發(fā)債的制度保障。而在我國，屮央政府——地方政府事權(quán)劃分模糊，公共品的供應邊界有待明確；“分稅制”的改革不徹底；地方政府存在“軟約束”，賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”可能被濫用。[3]止是考慮到地方公債發(fā)行存在諸多問題，故國務院一宜沒有做出允許地方政府發(fā)行公債的決策，雖然在此期間不少地方政府變相發(fā)行地方公債。2008年，曲美國次貸危機而引發(fā)的全球性金融危機也給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了嚴重的不利影響。在此背景下，我國實施積極財政政策,國務院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預算管理。這是繼1998年之后我國再次通過中央代地方發(fā)債方式幫助地方解決融資問題。2009

5、年地方公債的發(fā)行，對于完善我國分稅制財政體制、規(guī)范地方政府融資行為、化解地方政府債務、減少屮央政府財政風險尤其是緩解金融危機的影響等具有十分重要的意義。如前所述，我國2009年發(fā)行地方公債，其口的在于解決金融危機背景下地方財政配套資金的不足，且以屮央政府代地方政府發(fā)行的方式來實施的。在4刀億的投資計劃中，兩年內(nèi)列入中央財政預算的只有1.18力億元，其余則為地方財政和社會資木配套。根據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門測算，2009年，地方政府須為中央投資項Fl提供配套資金約6000億元，而地方政府口身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。［4］這就使得“2009年所建立的地方公債不過

6、是為了實現(xiàn)短期經(jīng)濟目標而不得已采取的一項經(jīng)濟措施一一即將地方的舉債方式由'地方曲線債'改變?yōu)?兼具準國債+地方曲線債'雙重特點的特殊類型的地方債務而已”。這就注定了此次發(fā)行的地方公債極不規(guī)范。與此同吋，2009年地方公債是在未對地方政府進行信用評級情況下發(fā)行的，致使地方政府到期能否償還公債尚值疑問。如果地方政府不能償?shù)狡诘胤焦珎謶斎绾翁幚?？再次，通常說來，地方公債由地方政府以自身的財政收入和政府信用作為擔保，風險高于國債,利率也高丁國債。但是2009年地方公債所規(guī)定的“由財政部代理發(fā)行并由屮央財政統(tǒng)一代辦償述，并將發(fā)行利率保持與3年期的國債利率持平”制度，實際上是將地

7、方公債轉(zhuǎn)化成了另外一種實質(zhì)意義上的“國債”，因而“異化”了地方公債木身的制度邏輯。［5］此外，如何對地方公債的使用進行有效監(jiān)管也值得進一步探索。Z所以存在上述問題，我們認為，與地方公債在立法缺位不無關(guān)系。如而所述，此次地方公債是在尚未制定公債法律規(guī)范的情況下發(fā)行的，不僅缺少明確的法律依據(jù)，而且缺乏法律的有效約束。我國2009年地方公債發(fā)行的最直接依據(jù)是國務院以及財政部頒布的有關(guān)規(guī)范性文件，如《關(guān)于發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)問題的通知》以及財政部《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》、《2009年地