關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作制度探究

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1、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作制度探究　　摘要：關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作已經(jīng)在區(qū)域內(nèi)展開，但是仍然存在法律拘束力弱、缺乏明確的違約責(zé)任等問題，目前中國(guó)的立法現(xiàn)狀以及區(qū)域間的利益沖突也成為阻礙立法協(xié)作的因素。因此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域行政立法、成立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)、建立關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、司法協(xié)作制度。關(guān)鍵詞：立法協(xié)作；區(qū)域行政立法；聯(lián)合立法中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0304-0282009年6月25日，國(guó)務(wù)院提出將關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)打造成為“全國(guó)內(nèi)陸型

2、經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放的戰(zhàn)略高地”。目前，“關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)”的區(qū)域合作已經(jīng)在個(gè)多領(lǐng)域展開，縱觀關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的整個(gè)過(guò)程，有以下幾件標(biāo)志性的事件：2011年1月6日，首屆關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)八市（區(qū)）工商行政管理局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在西安召開。決定通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各工商機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)市場(chǎng)合作開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)企業(yè)合作發(fā)展。2011年11月21日，甘肅、陜西兩省在西安簽署《實(shí)施關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，協(xié)議明確了雙方的合作內(nèi)容，確立了合作機(jī)制，標(biāo)志著兩省實(shí)施《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)入了新的階段。2

3、011年12月2日下午，渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟成立大會(huì)在西安舉行，甘肅省定西市、天水市和陜西省寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽(yáng)市、西安市、渭南市等六市一區(qū)政府簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，決定共同建立渭河流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域聯(lián)席會(huì)商和信息共享、污染處理及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)聯(lián)動(dòng)、跨界環(huán)境事故協(xié)商處置等多項(xiàng)機(jī)制，攜手保護(hù)好渭河水環(huán)境，努力共建千里渭河生態(tài)長(zhǎng)廊，把陜甘兩省人民的“母親河”治理和保護(hù)好。一、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作的特點(diǎn)1.合作方式多以磋商和對(duì)話形式進(jìn)行。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)

4、區(qū)八市（區(qū)）工商行政管理局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟成立大會(huì)以及《實(shí)施關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》的頒布，這表明目前，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作還是以磋商和對(duì)話形式為主，很多只是一種意向或認(rèn)識(shí)，各方事后應(yīng)采取的具體措施不多，因而契約的履行就很難得到保證。建立陜、甘經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)工作機(jī)制，陜、甘兩省市的常委副省長(zhǎng)溝通的渠道和機(jī)制，成立了關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)各市的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、經(jīng)協(xié)委辦主任聯(lián)席會(huì)議和職能部門行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。82.定期協(xié)商機(jī)制并達(dá)成政策宣言或契約。目前關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)合作事項(xiàng)涉及生

5、態(tài)環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、合作執(zhí)法等各領(lǐng)域。大多數(shù)會(huì)制定以“合作宣言”、“共同聲明”等為表現(xiàn)形式的松散型契約，契約雖然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展起到了很好的作用，但其不足之處在于，一是從現(xiàn)在的各種宣言、協(xié)議和意見書來(lái)看，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)地區(qū)所締結(jié)的行政契約內(nèi)容過(guò)于原則，很多只是一種意向或認(rèn)識(shí)，各方事后采取的具體措施不多；二是這些契約本身沒有法律化，缺乏法律拘束力，是否實(shí)施，取決于各行政單位的自覺，也會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的偏好而受影響，屬于較低層次的合作。第三，缺乏明確的違約責(zé)任。目前，我們?cè)陉P(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)的各種協(xié)議和意見

6、書中，找不到有關(guān)違約責(zé)任的規(guī)定，需要在今后完善和強(qiáng)化?？偟恼f(shuō)來(lái)，這種違約責(zé)任的具體形式不應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)格意義上的制裁，而應(yīng)當(dāng)是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消。也就是說(shuō)，違約方因?yàn)椴宦男辛x務(wù)而不能享受其權(quán)利，缺乏明確的追究違約責(zé)任的措施。二、關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)地方立法協(xié)作存在的困境81.現(xiàn)行立法體制的困境。中國(guó)現(xiàn)行立法體制的內(nèi)涵主要包括立法主體制度、立法權(quán)限劃分制度和立法權(quán)行使制度等三個(gè)方面。當(dāng)前，普遍認(rèn)為，中國(guó)立法體制模式為“一元兩級(jí)多層次”。其中“一元”是指全國(guó)制定一部憲法，國(guó)家權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)

7、力的機(jī)關(guān)是中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；“兩級(jí)”立法即中央立法和地方立法；“多層次”是指中央和地方分別由不同的立法主體享有和行使立法權(quán)，而且它們所制定的規(guī)范性法律文件的效力層級(jí)是不同的。由此可見，中國(guó)現(xiàn)行立法體制可分為為中央立法和地方立法，而沒有地方協(xié)作立法一說(shuō)，在中國(guó)，地方協(xié)作立法缺乏明確的憲法和法律依據(jù)。這在很大程度上抑制了地方協(xié)作立法的開展及其作用的發(fā)揮[1]。地方協(xié)作立法是以特定的地域范圍為基礎(chǔ)的，在某一特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，既可以由有關(guān)的省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施地方協(xié)作立法，也可以由相應(yīng)的較大的市的

8、立法機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行立法協(xié)作。但關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)所轄的西安市、咸陽(yáng)市、渭南市、銅川市、寶雞市、楊凌示范區(qū)和天水市七市一區(qū)的八個(gè)城市中，僅西安市為較大的市，即僅西安市的人大及其常委會(huì)和人民法政府享有地方立法權(quán)，其他七個(gè)城市則只能制定規(guī)范性法律文件，而不享有法定的地方立法權(quán)，因此，關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方立法協(xié)作就難以進(jìn)行[2]。82.立法實(shí)踐中的困境。在地方協(xié)作立法實(shí)踐中，地方保護(hù)主義是最難以克服的且必須克服的障礙。地方保護(hù)主義是指，高度集中的地方利益主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方利益主