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1、關于農業(yè)土地征用問題引發(fā)的思考
摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，農業(yè)土地征用變成了熱點話題。計劃經(jīng)濟下的土地制度及征用政策在現(xiàn)行的經(jīng)濟環(huán)境中呈現(xiàn)許多不足，文章針對土地征用存在的問題進行了制度性反思，并提出相關建議。
關鍵詞：土地征用；公共利益；產(chǎn)權
一、我國土地制度和征地制度改革的歷程
在漫長的封建社會里，我國一直實行的是封建土地私有制。新中國成立后的最初，我國并沒有廢除土地私有制，而是經(jīng)過一系列改革或運動，逐步建立并以憲法和法律的形式明確勞動群眾集體所有制的。
通過1949-1952年的土地改革，沒收地主富農階級土地，無償分配給無地少地的農民，
2、把封建土地所有制變?yōu)檗r民土地所有制，實現(xiàn)了“耕者有其田”。從1952年底、1953年初，到1957年，我國開始了農業(yè)合作化運動，逐步將農民土地私有制改為農業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制。接著從1958年開展人民公社化運動，將農業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制改為人民公社所有制及后來的“三級所有、隊為基礎”制度。自1978年改革開放以來，我國對農村經(jīng)濟體制又進行了改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但集體所有制并沒有發(fā)生根本變化。此后，從1982年的五屆人大五次會議通過的《憲法》及1988年修訂的《土地管理法》都進一步明確了這一制度，即我國實行的是土地社會主義公有制，包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。
3、
我國土地征用制度的建立始于1953年政務院頒布的《關于國家建設征用土地辦法》。1954年憲法中也規(guī)定了土地征用制度。憲法第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或收歸國有?！秉h的十一屆三中全會以后，為了適應經(jīng)濟發(fā)展的要求，
我國在1982年大幅度修改了《國家建設征用土地條例》。1986年6月25日全國人大常委會又通過了《土地管理法》，該法基本沿用了《國家建設征用土地條例》對土地征用的基本規(guī)定，成為我國土地征用工作的基本依據(jù)，同時《征用條例》廢止。1983年3月新修訂的《土地管理法》對原有的土地征用制度又
4、做了較大修改?，F(xiàn)行憲法中關于“土地征用”的規(guī)定和《土地管理法》的第4章“國家建設用地”一起構成了我國土地征用法律制度的基本框架。此外，1998年12月27日國務院發(fā)布的《土地管理法實施條例》，也是我國土地征用制度的重要組成部分。
二、我國土地征用過程中存在的問題
黨中央、國務院在中央農村工作會議和相關意見中曾多次指出“加強土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的管制，禁止隨意修改規(guī)劃，濫占耕地，要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，合理確定補償標準，妥善安置農民。”“進一步完善農村土地征用辦法，逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求，有利于經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、有利于保護耕地、保護農民利益的土地
5、制度”等。雖然政府三令五申，法律政策一改再改，但我國在土地征用上依然存在著許多問題。
土地征用制度不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求
計劃經(jīng)濟時代，無論是國有土地還是集體土地，都不是商品，不能買賣，建設土地由國家統(tǒng)一劃撥。改革開放后，我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟，土地作為一種生產(chǎn)要素，既有流動的必要，也有等價交換的要求，其價值也逐漸受到重視。而現(xiàn)行的征地制度和政策基本上是計劃經(jīng)濟條件制定出來的，政府仍然運用征用制度維持其土地使用權市場的供應，人為地遏制農村土地使用權市場的建立和成長。國家對農民集體所有土地的征用，僅是行政行為，而不是市場行為，不適合社會主義市場經(jīng)濟的要求
6、。
征地補償存在諸多問題
1、補償?shù)馁M用測算方法不科學。國家在征地時，只按照現(xiàn)用途給與包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內的產(chǎn)值補償。即便按照法律規(guī)定的最高限額即征地前3年平均產(chǎn)值的30倍計算，也無法與集體土地長期而有保障的使用權、收益權相對等。
2、補償?shù)臉藴手贫ú缓侠?。《土地管理法》?guī)定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6倍-10倍。”“…安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4倍-6倍。”“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”這樣的補償標準比較低，并因倍數(shù)的不確定導致
7、征地補償標準在實踐中難以有效執(zhí)行。這種狀況不僅為地方政府低價征用、高價出讓提供了經(jīng)濟便利，也為土地征用審批者和申請者提供了尋租可能。
3、征地后農民的安置保障問題。耕地不僅是生產(chǎn)糧食等農產(chǎn)品的自然資源，而且承擔著農民就業(yè)、農民生活最低保障和農村公共事業(yè)費用支出等社會保障功能。集體土地被征用后，農民失去了就業(yè)機會和基本生活保障，只能轉向第二、三產(chǎn)業(yè)。城市里國企轉軌改制，下崗職工越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中第二、三產(chǎn)業(yè)尚在起步階段，勞動力吸納有限。這樣的形勢致使農村剩余勞動力很難找到謀生手段。
