試析全項目預(yù)算-一種控制行政成本的全新財政支出管理模式

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1、試析全項目預(yù)算:一種控制行政成本的全新財政支出管理模式  摘要:目前對財政支出所通行的按“基本支出”和“項目支出”分類管理的模式存在許多弊端,主要的問題是財政支出分配被編制因素束縛,在機(jī)構(gòu)膨脹的帶動下行政支出被動擴(kuò)張,用于社會公共服務(wù)的的專項資金則受到擠壓,公共財政目標(biāo)難以實現(xiàn)。為此,應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行模式,轉(zhuǎn)向一種“全項目化”的財政支出管理模式,擺脫按照編制養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)的窠臼,實現(xiàn)“以事定編”?! £P(guān)鍵詞:基本支出;項目支出;行政成本膨脹;全項目預(yù)算    目前,我國各級財政部門對財政支出管理的通行做法是,采取“資金功能”加“資金性質(zhì)”兩

2、條線并行分類管理,即:在資金功能上,按照政府收支分類的功能科目分類管理,解決資金“做什么”的問題;在資金性質(zhì)上,將資金按使用渠道分為基本支出和項目支出兩大類,區(qū)分“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”,解決資金“怎么用”的問題。以2010年向社會公開的財政部部門預(yù)算為例①,部門預(yù)算支出按照下列方式編列(見表1)?! ∪欢?,上述國內(nèi)通行的做法在國際上卻并不常見,如果參考世界銀行、各主要市場經(jīng)濟(jì)國家政府的支出預(yù)算,就會發(fā)現(xiàn),國際通行的做法是,預(yù)算支出都只按功能分類“一條線”分類,沒有按照資金性質(zhì)的“第二條線”再劃分類別。以2011年美國聯(lián)邦政府財政部預(yù)

3、算為例②,支出預(yù)算表上只有縱向上按功能類別分類,橫向上沒有分類,更沒有類似我國“基本支出”“項目支出”的類似分類?! ∵@就產(chǎn)生一個問題,既然功能分類已經(jīng)解決了“做什么”的問題,即解決了財政資金在不同社會公共事務(wù)上如何分配的問題。為什么還需要采用資金性質(zhì)分類,深究資金“怎么用”?在“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”中再做一個劃分?這樣做的初衷當(dāng)然是為了限制行政成本膨脹,增加“辦事錢”在預(yù)算支出中的比重,然而由于所謂“養(yǎng)人錢”和“辦事錢”在實踐中很難嚴(yán)格區(qū)分,這種劃分就必然會在操作中被規(guī)避利用。因此,采取“基本支出—項目支出”的分類辦法,與其說是為

4、了限制行政成本膨脹,毋寧說是管理實踐沿革導(dǎo)致的預(yù)算編制權(quán)力肢解所積習(xí)而成,且在現(xiàn)實操作過程中造成行政成本的進(jìn)一步膨脹。本文將試分析說明這一做法形成的原因、主要弊端及政策建議?!   ∫?、“基本—項目”管理模式形成的背景及現(xiàn)狀    對財政支出按基本支出和項目支出進(jìn)行分類管理的做法,至少起源于20世紀(jì)50年代新中國建立之初。在1951年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算決算暫行條例》第十六條中,規(guī)定對于跨年度的基建工程,須按項目單獨附表編造預(yù)算。這說明在當(dāng)時的財政支出管理中,基建支出已經(jīng)從一般的人員、辦公支出中區(qū)分出來,并按項目編制預(yù)算。

5、  現(xiàn)在財政管理實踐中對基本支出和項目支出的界定,形成于2000年左右,在財政部《關(guān)于編制2001年中央部門預(yù)算的通知》中,規(guī)定了基本支出和項目支出的內(nèi)容。其中,基本支出包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費,其中人員經(jīng)費主要包括人員的工資、福利和社會保障費等。公用經(jīng)費則包括公務(wù)費、小型設(shè)備修繕購置費、業(yè)務(wù)費和招待費等。項目支出則包括大型修繕費購置費、公共事業(yè)項目和建設(shè)性項目支出等。該文件同時規(guī)定,對于兩種資金采取不同的預(yù)算核定辦法:基本支出采用定額管理,規(guī)定人員、車輛、電話、水電、物業(yè)等人員公用經(jīng)費的統(tǒng)一支出定額標(biāo)準(zhǔn),按編制規(guī)定內(nèi)的實際保有量,再

6、乘以上述定額標(biāo)準(zhǔn),核定預(yù)算并控制支出。項目支出采用績效管理,按項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)考核,根據(jù)考核的結(jié)果來調(diào)整預(yù)算并控制支出。簡言之,基本支出安排采用“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的方式核定;項目支出安排則按照項目的綜合效益一事一議。  從核定方法可以看出,編制數(shù)量是基本支出的核定過程中的最主要因素。由于定額標(biāo)準(zhǔn)常常一定幾年或十幾年不變,所以在資金分配中真正起作用的是各種編制因素,包括政府部門的行政級別、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、待遇級別以及車輛編制等,這才是決定基本支出的關(guān)鍵。因此,我國各級財政部門之所以采取“基本—項目”管理模式,而有別于國際通

7、行做法,其實是對管理現(xiàn)實的一種妥協(xié)。即,原本應(yīng)該權(quán)責(zé)統(tǒng)一的財政預(yù)算分配職能,由于編制這一剛性因素的存在,出現(xiàn)了肢解:與編制因素有關(guān)的相關(guān)支出,不追究其績效,而是走“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的“快速通道”核定,成為基本支出,用作養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)。此外直接用于社會事業(yè)的的資金,才按事權(quán)劃分成為項目支出,實施績效預(yù)算下的項目管理。    二、“基本—項目”管理模式的弊端    采用“基本—項目”模式管理資金,其優(yōu)點是:對于財政部門而言,基本支出的核定可以減少工作量,由于采用定額管理,只要掌握部門的編制底數(shù),就可以很容易的按“編制乘標(biāo)準(zhǔn)”的方法計算出基本支出

8、。目前主流的部門預(yù)算編制軟件都提供這一功能,使得這一過程更為便捷。然而,“基本—項目”的管理模式等于無條件承認(rèn)了部門的編制現(xiàn)狀,使預(yù)算單位熱衷于追求增加編制,加劇機(jī)構(gòu)膨脹沖動,壓縮了用于社會公共事務(wù)的專項支出,主要有以下幾方面的弊端:

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