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1、論村民委員會(huì)在行政訴訟中當(dāng)被告【摘要】現(xiàn)行法律授予村民委員會(huì)行使自治行政權(quán)，但是并未規(guī)定其以自治為名不協(xié)助基層人民政府執(zhí)行公務(wù)時(shí)和行使自治權(quán)侵犯村民權(quán)利時(shí)的制度解決途徑。這一缺陷的存在，在實(shí)踐中為基層人民政府非法干涉村民自治事務(wù)提供了借口，既不利于保護(hù)村民權(quán)利和村民自治，也不利于政府公務(wù)及時(shí)順利地執(zhí)行。解決此問(wèn)題，目前較好的辦法是建立起基層政府對(duì)村委會(huì)的機(jī)關(guān)行政訴訟以及村民對(duì)村委會(huì)的普通行政訴訟。【關(guān)鍵詞】村民委員會(huì)；機(jī)關(guān)訴訟；行政訴訟]從法理上來(lái)說(shuō)，面對(duì)權(quán)力人類(lèi)需要解決兩個(gè)永恒問(wèn)題：一是使權(quán)力行使足夠有力，以達(dá)到預(yù)期目的；二是使權(quán)力行
2、使不得超越必要限制，危害社會(huì)。村民自治權(quán)雖然是基層群眾自我管理、自我服務(wù)的手段，但其本身仍超越不了作為權(quán)力的本質(zhì)屬性，仍存在著要有強(qiáng)力和要被約束的二律背反。因此，本文擬對(duì)村民委員會(huì)這一村民自治權(quán)行使主體的權(quán)力、責(zé)任及救濟(jì)作一分析，以探討此種公權(quán)力在行使中出軌時(shí)的法律救濟(jì)途徑。 一、村民自治的內(nèi)涵及村民委員會(huì)的法律地位 關(guān)于村民自治的內(nèi)涵，或許從與之對(duì)應(yīng)的“政府他治”的含義中更容易理解。所謂“政府他治”，顧名思義，即在一國(guó)主權(quán)下，政府作為人民的受托人、社會(huì)的管理者，應(yīng)當(dāng)對(duì)一切事務(wù)都有治理管轄權(quán)。但是，由于政府不是萬(wàn)能的，社會(huì)事務(wù)的
3、日益多樣化、國(guó)家整體利益與局部利益的矛盾、政府治理的官僚體制弊端等原因都決定了在許多領(lǐng)域政府往往管不好，因此要求國(guó)家權(quán)力的分權(quán)下放，以求充分發(fā)揮社會(huì)和地方組織的積極主動(dòng)性。這就是現(xiàn)代國(guó)家的普遍現(xiàn)象：國(guó)家與社會(huì)分權(quán)、中央與地方分權(quán)。筆者以為，我國(guó)現(xiàn)階段的村民自治本質(zhì)上正是這樣一種分權(quán)，村民自治組織不是一級(jí)地方政府，是社會(huì)組織，它又遍布全國(guó)各地，是地方組織，因此它既是國(guó)家公權(quán)力與與社會(huì)公權(quán)力分權(quán)的表現(xiàn)，又是中央與地方分權(quán)的雛形。所以，村民自治的內(nèi)涵涉及互相聯(lián)系的兩層含義，首先應(yīng)是分權(quán)，即村民自治組織和政府間的關(guān)系，其次才是自治，即村民自治組
4、織和村民的關(guān)系。分權(quán)是前提，自治是核心，二者互為表里，互相依存。下文筆者將主要圍繞村民自治所涉及的這兩種關(guān)系展開(kāi)論述?！ ∥覈?guó)《憲法》及《村委會(huì)組織法》均規(guī)定，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織；《村委會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)（第四條第一款）。但正如許多學(xué)者所指出的[①]，憲法和《村委會(huì)組織法》將村民委員會(huì)定義為基層群眾性自治組織是不準(zhǔn)確的，所謂自治組織，應(yīng)當(dāng)是指包括所有機(jī)構(gòu)和全部成員在內(nèi)的整個(gè)組織體系，包括村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)
5、議、村民小組等機(jī)構(gòu)及全體村民在內(nèi)的“村”才是村民自治組織，村民委員會(huì)只是村自治組織的諸多機(jī)構(gòu)之一，是其常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但法律規(guī)定與理論認(rèn)識(shí)間的差異并未影響村民自治的運(yùn)行，或者說(shuō)村民自治的運(yùn)行效果并不取決于這些概念稱呼上的指代是否科學(xué)，而是取決于其他更為重要的現(xiàn)實(shí)因素與制度安排，即上文說(shuō)述的村民自治組織與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府間的關(guān)系，村民委員會(huì)與村民之間的關(guān)系，以及當(dāng)二者發(fā)生糾紛的制度解決途徑等。因此，本文仍以《村委會(huì)組織法》規(guī)定的村民委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)作為對(duì)象進(jìn)行分析，但這并不等于筆者同意村委會(huì)便是村民自治組織?！ 。ㄒ唬┐迕裎瘑T會(huì)
6、與基層人民政府的關(guān)系 《村委會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！惫P者理解，這一規(guī)定主要有以下幾方面的含義：（1）基層人民政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但這種關(guān)系有事項(xiàng)范圍的限制，即限定于自治范圍的事項(xiàng)之內(nèi)，超出此一范圍，二者的關(guān)系可能是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；（2）村委會(huì)的“協(xié)助”工作應(yīng)是本不屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，因?yàn)椤皡f(xié)助”意味著政府為主村委會(huì)為輔，而如果政
7、府管理為主的事項(xiàng)還屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，那么村民就不再有自治可言；（3）對(duì)上述兩方面的關(guān)系，應(yīng)該說(shuō)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定是比較清晰的，但是，對(duì)于基層政府非法干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)（對(duì)第一款的違反）和對(duì)于村委會(huì)不予協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作（對(duì)第二款的違反）的行為及法律后果，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，也就是說(shuō)法律實(shí)際上并未規(guī)定任何實(shí)質(zhì)的救濟(jì)途徑和解決方案。西有諺云：缺乏救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。我們也知道，缺乏救濟(jì)規(guī)范的權(quán)利義務(wù)規(guī)范不是徹底的法律規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)與基層政府的關(guān)系糾纏不清，基層政府借口村委會(huì)不協(xié)助政府開(kāi)展政府工作而干涉村民自治事
8、務(wù)時(shí)有發(fā)生，這不能不說(shuō)與法律制度的缺陷有關(guān)。 ?。ǘ┐迕裎瘑T會(huì)與村民的關(guān)系 村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的，這一點(diǎn)毋庸質(zhì)疑。但我們這里要討論的并不是這層關(guān)系，而是被選舉出來(lái)的村民委員會(huì)到底享有那些職權(quán)
