試論我國全面預(yù)算管理監(jiān)督制度的構(gòu)建

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1、試論我國全面預(yù)算管理監(jiān)督制度的構(gòu)建　　論文關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理監(jiān)督制度；全口徑；全組織；全過程；政府收支分類改革　　　　論文摘要：預(yù)算管理監(jiān)督是政府預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，建立“全口徑、全組織、全過程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度”具有重大的理論和現(xiàn)實意義。特別是我國從2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革，建立這樣一套完整規(guī)范的政府收支分類體系必將對我國全面預(yù)算監(jiān)督制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠的影響。在此基礎(chǔ)上，我們提出了構(gòu)建全面預(yù)算管理監(jiān)督制度的具體建議。　　　　　預(yù)算管理監(jiān)督是財政監(jiān)督機制建立的核心內(nèi)容，是政府預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，而建立“全口徑、全組織、全過程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度”，對于保

2、障穩(wěn)定長效財政監(jiān)督機制的實現(xiàn)具有重要的意義。所謂“全口徑”，是指將預(yù)算監(jiān)督的口徑覆蓋包括非稅收入在內(nèi)的全部財政資金的管理過程；“全組織”是指構(gòu)建由立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)實施的國家監(jiān)督和由社會中介機構(gòu)組織、其他黨派、社會團體、單位財務(wù)會計、社會輿論實施的社會監(jiān)督相結(jié)合，外部控制和內(nèi)部控制并舉的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系；“全過程”，是指將監(jiān)督工作寓于財政資金預(yù)算管理的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)?！　≌罩Х诸惪颇渴蔷幹普A(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進行會計明細核算的重要依據(jù)。隨著公共財政體制的逐步建立和各項財政改革的深入，我國原政府預(yù)算科目體系的不適應(yīng)性和弊端日益

3、突出，財政部決定自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革，建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類在內(nèi)的完整規(guī)范的政府收支分類體系。這一改革必將對我國建立全面預(yù)算監(jiān)督制度產(chǎn)生深遠的影響?！　　　∫弧㈩A(yù)算監(jiān)督的理論依據(jù)　　　　(一)委托一代理理論：經(jīng)濟學(xué)視角　　在某種程度上，政府可以看作是一個國家或社會的代理機構(gòu)，承擔著公共受托的責任，同時，公民需要向政府納稅、繳費，以此來彌補公共產(chǎn)品的供給成本。這樣，政府預(yù)算就體現(xiàn)為公民、政府和政府內(nèi)部職能機構(gòu)就政府活動和方向所形成的一種委托代理關(guān)系。委托一代理理論認為，在委托人和代理人之間存在著明顯的信息不對稱，在此前提下，委托人總要面

4、臨“代理成本”問題。大量研究表明，解決這一問題的總體思路有兩條：一是設(shè)計激勵機制，二是建立監(jiān)督機制。但是由于“所有者缺位”和“激勵不足”等問題，在很大程度上減弱了激勵的內(nèi)在動力。只有依靠建立和加強監(jiān)督機制，才能最大限度地緩解公民、政府和政府組織內(nèi)部的信息不對稱問題。同時，由于政府預(yù)算體現(xiàn)出來的是一種多層次的委托代理關(guān)系，包括社會公眾對立法機構(gòu)、立法機構(gòu)對政府、政府對政府職能機構(gòu)、上級機構(gòu)對下級機構(gòu)、各機構(gòu)對機構(gòu)工作人員的長長的委托代理鏈條。利益沖突和權(quán)力不匹配等問題不可避免地會帶來預(yù)算資金管理的混亂和無效率。而加強預(yù)算監(jiān)督，構(gòu)建全口徑、全組織、全過程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度就成為確保財政

5、資金使用合規(guī)高效的必然選擇?！　　　?二)憲政分權(quán)學(xué)說：政治學(xué)視角　　憲政分權(quán)學(xué)說，又稱為“三權(quán)分立”學(xué)說，是西方憲制理論的核心，其根本出發(fā)點是為了防止公共權(quán)力的濫用，保障公民權(quán)利。概括起來，其基本內(nèi)核主要包括以下三點：一是公共權(quán)力應(yīng)當分立；二是公共權(quán)力之間應(yīng)當相互制衡；三是人民享有最高權(quán)力，并由代議機構(gòu)負責具體行使。憲政分權(quán)學(xué)說的合理成分對于我國預(yù)算管理制度的改革具有一定的借鑒意義。預(yù)算管理權(quán)力是一個國家經(jīng)濟權(quán)利的核心之一，預(yù)算資金分配和管理往往是政府利益矛盾最為集中的地方。因此，構(gòu)建完善的預(yù)算管理監(jiān)督機制需要注意以下幾個方面的問題：第一，在形成各組織共同監(jiān)督預(yù)算的同時還必須使預(yù)算權(quán)

6、力在立法機關(guān)與行政機關(guān)之間進行合理分配，權(quán)力邊界要科學(xué)明晰。第二，形成相互制衡和協(xié)調(diào)的機制，這既包括政府預(yù)算各體系之間的制衡，也包括各體系內(nèi)部各職能部門之間的制衡。第三，要充分體現(xiàn)人民對預(yù)算監(jiān)督的最高權(quán)力?！　　　《?、我國當前預(yù)算監(jiān)督中存在的主要問題　　　　(一)法律建設(shè)明顯滯后　　這突出表現(xiàn)在以下三個方面：第一，迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)而權(quán)威的預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)。第二，我國現(xiàn)有的預(yù)算監(jiān)督方面的規(guī)定大多散見于《預(yù)算法》、《會計法》、《審計法》、《稅收征管法》、《注冊會計師法》、《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)中，既不系統(tǒng)，也不權(quán)威。第三，現(xiàn)行的部分法律法規(guī)由于制定已

7、久，沒有根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的變化及時更新，已經(jīng)不能為當前經(jīng)濟領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問題提供法律支持?！　　　?二)權(quán)力邊界模糊不清　　從目前的情況來看，我國對預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督職責(權(quán)力邊界)的規(guī)定比較籠統(tǒng)，監(jiān)督力度強弱不一，影響了整體效能的有效發(fā)揮。目前，各級人大對政府預(yù)算的審查尚不夠嚴格和細致，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督相對來說較弱。行政機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督力度相對較強，但是在行政機關(guān)內(nèi)部，財政、稅務(wù)、審計、監(jiān)察、金融等部門的職責分工還不甚明確。在