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1、試論我國(guó)全面預(yù)算管理監(jiān)督制度的構(gòu)建 論文關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理監(jiān)督制度；全口徑；全組織；全過(guò)程；政府收支分類(lèi)改革 論文摘要：預(yù)算管理監(jiān)督是政府預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，建立“全口徑、全組織、全過(guò)程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度”具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。特別是我國(guó)從2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，建立這樣一套完整規(guī)范的政府收支分類(lèi)體系必將對(duì)我國(guó)全面預(yù)算監(jiān)督制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在此基礎(chǔ)上，我們提出了構(gòu)建全面預(yù)算管理監(jiān)督制度的具體建議?！ ☆A(yù)算管理監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督機(jī)制建立的核心內(nèi)容，是政府預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，而建立“全口徑、全組織、全過(guò)程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度”，對(duì)于保
2、障穩(wěn)定長(zhǎng)效財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。所謂“全口徑”，是指將預(yù)算監(jiān)督的口徑覆蓋包括非稅收入在內(nèi)的全部財(cái)政資金的管理過(guò)程；“全組織”是指構(gòu)建由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施的國(guó)家監(jiān)督和由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組織、其他黨派、社會(huì)團(tuán)體、單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、社會(huì)輿論實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，外部控制和內(nèi)部控制并舉的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系；“全過(guò)程”，是指將監(jiān)督工作寓于財(cái)政資金預(yù)算管理的全過(guò)程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)?！ ≌罩Х诸?lèi)科目是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)。隨著公共財(cái)政體制的逐步建立和各項(xiàng)財(cái)政改革的深入，我國(guó)原政府預(yù)算科目體系的不適應(yīng)性和弊端日益
3、突出，財(cái)政部決定自2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，建立一套包括收入分類(lèi)、支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)在內(nèi)的完整規(guī)范的政府收支分類(lèi)體系。這一改革必將對(duì)我國(guó)建立全面預(yù)算監(jiān)督制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。 一、預(yù)算監(jiān)督的理論依據(jù) (一)委托一代理理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)視角 在某種程度上，政府可以看作是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著公共受托的責(zé)任，同時(shí)，公民需要向政府納稅、繳費(fèi)，以此來(lái)彌補(bǔ)公共產(chǎn)品的供給成本。這樣，政府預(yù)算就體現(xiàn)為公民、政府和政府內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)就政府活動(dòng)和方向所形成的一種委托代理關(guān)系。委托一代理理論認(rèn)為，在委托人和代理人之間存在著明顯的信息不對(duì)稱(chēng)，在此前提下，委托人總要面
4、臨“代理成本”問(wèn)題。大量研究表明，解決這一問(wèn)題的總體思路有兩條：一是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，二是建立監(jiān)督機(jī)制。但是由于“所有者缺位”和“激勵(lì)不足”等問(wèn)題，在很大程度上減弱了激勵(lì)的內(nèi)在動(dòng)力。只有依靠建立和加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，才能最大限度地緩解公民、政府和政府組織內(nèi)部的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。同時(shí)，由于政府預(yù)算體現(xiàn)出來(lái)的是一種多層次的委托代理關(guān)系，包括社會(huì)公眾對(duì)立法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府、政府對(duì)政府職能機(jī)構(gòu)、上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)、各機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員的長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈條。利益沖突和權(quán)力不匹配等問(wèn)題不可避免地會(huì)帶來(lái)預(yù)算資金管理的混亂和無(wú)效率。而加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，構(gòu)建全口徑、全組織、全過(guò)程的全面預(yù)算管理監(jiān)督制度就成為確保財(cái)政
5、資金使用合規(guī)高效的必然選擇。 (二)憲政分權(quán)學(xué)說(shuō)：政治學(xué)視角 憲政分權(quán)學(xué)說(shuō)，又稱(chēng)為“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，是西方憲制理論的核心，其根本出發(fā)點(diǎn)是為了防止公共權(quán)力的濫用，保障公民權(quán)利。概括起來(lái)，其基本內(nèi)核主要包括以下三點(diǎn)：一是公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立；二是公共權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)相互制衡；三是人民享有最高權(quán)力，并由代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體行使。憲政分權(quán)學(xué)說(shuō)的合理成分對(duì)于我國(guó)預(yù)算管理制度的改革具有一定的借鑒意義。預(yù)算管理權(quán)力是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心之一，預(yù)算資金分配和管理往往是政府利益矛盾最為集中的地方。因此，構(gòu)建完善的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，在形成各組織共同監(jiān)督預(yù)算的同時(shí)還必須使預(yù)算權(quán)
6、力在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理分配，權(quán)力邊界要科學(xué)明晰。第二，形成相互制衡和協(xié)調(diào)的機(jī)制，這既包括政府預(yù)算各體系之間的制衡，也包括各體系內(nèi)部各職能部門(mén)之間的制衡。第三，要充分體現(xiàn)人民對(duì)預(yù)算監(jiān)督的最高權(quán)力?！ 《?、我國(guó)當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督中存在的主要問(wèn)題 (一)法律建設(shè)明顯滯后 這突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)而權(quán)威的預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)。第二，我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算監(jiān)督方面的規(guī)定大多散見(jiàn)于《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《稅收征管法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)中，既不系統(tǒng)，也不權(quán)威。第三，現(xiàn)行的部分法律法規(guī)由于制定已
7、久，沒(méi)有根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及時(shí)更新，已經(jīng)不能為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題提供法律支持?！ ?二)權(quán)力邊界模糊不清 從目前的情況來(lái)看，我國(guó)對(duì)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)(權(quán)力邊界)的規(guī)定比較籠統(tǒng)，監(jiān)督力度強(qiáng)弱不一，影響了整體效能的有效發(fā)揮。目前，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審查尚不夠嚴(yán)格和細(xì)致，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督相對(duì)來(lái)說(shuō)較弱。行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督力度相對(duì)較強(qiáng)，但是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、金融等部門(mén)的職責(zé)分工還不甚明確。在
