中國最低生活保障制度述評

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1、中國最低生活保障制度述評張奇林一、兩個概念的辨析在本文的開始，我們有必要將最低生活保障制度與最低生活保障線制度這兩個概念作一區(qū)分和說明。自從90年代初上海市率先實(shí)施最低生活保障制度以來，理論界和實(shí)際部門一直將最低生活保障制度和最低生活保障線制度等同起來使用，實(shí)際上這兩個概念是有區(qū)別的。只是由于它們的歧義不是很大，對實(shí)際工作也不會造成很大的影響，因此，兩者的差別并未引起太多的關(guān)注。但是，從理論研究的科學(xué)性考慮，有必要對兩者加以區(qū)分。從內(nèi)涵來看，最低生活保障制度是一種以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會救濟(jì)制度。它的通常做法是，根據(jù)維持最起碼

2、的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線，每個公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難①時，就有權(quán)利得到國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。而最低生活保障線制度,是國家為救助社會成員中難以維持基本生存需要的貧困②人口而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施規(guī)則。它的主要內(nèi)容是，研究和制定科學(xué)合理的最低生活保障線，以及如何運(yùn)用和調(diào)整最低生活保障線，使最低生活保障制度更好地保障公民的基本生活。它既是社會救助方面的一項(xiàng)制度，同時還帶有社會調(diào)查、社會統(tǒng)計和社會分層等方面的特點(diǎn)。從外延來看，最低生活保障制度包括最低生活保障線的測算、救濟(jì)對象的確

3、定、保障方式的選擇、資金的來源、管理體制的建立等幾方面的內(nèi)容，其中，最低生活保障線的測定這一環(huán)節(jié)的制度化和規(guī)范化，就是所謂的最低生活保障線制度。從以上分析不難看出，最低生活保障制度與最低生活保障線制度這兩個概念是有區(qū)別的。無論是內(nèi)涵，還是外延，前者都涵蓋了后者。盡管后者是前者的重要內(nèi)容，甚至沒有后者，前者就建立不起來，從此意義上講，用最低生活保障線制度替代最低生活保障制度不無道理。但是，最低生活保障線制度畢竟只是最低生活保障制度的一個組成部分和輔助程序，因此，用最低生活保障線制度來替代最低生活保障制度，或不加區(qū)分地混為一談，其科學(xué)性都值得質(zhì)

4、疑。1999年10月1日開始施行的《城市居民最低生活保障條例》是我國建立最低生活保障制度的第一個相關(guān)法規(guī)，該條例第一條明文指出：“為了規(guī)范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本條例”。那么，這個條例對我們的概念使用是不是也可以起到規(guī)范作用呢？①《中國城市社會救濟(jì)制度改革研究》課題組：《建立中國城市居民最低生活保障制度的研究報告》，《社會工作研究》1995年第6期，第3頁。②楊宗傳、張奇林：《武漢市城市居民最低生活保障制度實(shí)施狀況的調(diào)查分析》，《經(jīng)濟(jì)評論》1999年第4期，第99頁。二、最低生活保障制度的提出及其意義最低生活保

5、障制度是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會救濟(jì)制度改革的產(chǎn)物。社會救助的③目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)存在的貧困現(xiàn)象。所謂貧困，按世界銀行的定義，就是缺少達(dá)④到最低生活水準(zhǔn)的能力。中國是一個經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國家，盡管黨和政府為緩解貧困付出了巨大努力，但是，時至今日，貧困問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。1978年，全國農(nóng)村貧困人口有2.5億人，1993年底減少至8000萬人，1998年減少到4200萬人。在這4000多萬農(nóng)村貧困人口中，有近一半是不適合參加勞動的殘疾人和⑤社會保障對象，以及一部分缺乏基本生存條件的極度貧困人口。這些都是需要政府和社會幫助的救濟(jì)對象。而且，隨著農(nóng)村改革的深

6、化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瓦解殆盡，農(nóng)戶作為獨(dú)立的生產(chǎn)者直接面對市場，獨(dú)自承擔(dān)市場風(fēng)險。在市場競爭中失利的農(nóng)戶也將納入貧困人口和救濟(jì)對象之列。與此同時，城鎮(zhèn)貧困問題愈演愈烈，城鎮(zhèn)新增貧困人口成為近年來出現(xiàn)的一個新問題。據(jù)國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊(duì)課題組的調(diào)查測算，1995年，我國城鎮(zhèn)貧困居民占全部城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民人口的比例為8.6%，約為2428萬人;全國城鎮(zhèn)貧困戶約為659萬戶,占全國非農(nóng)業(yè)戶的7.6%。即使只按絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)測算，全國城鎮(zhèn)貧①困人口和家庭也已分別達(dá)到1242萬人和332.9萬戶。有研究表明，企業(yè)職工已成為城鎮(zhèn)貧困

7、群體的主體。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，困難職工的人數(shù)將呈上升趨勢。城鎮(zhèn)貧困問題的解決辦法是依靠社會扶助，②依靠社會保障的轉(zhuǎn)移支付。市場風(fēng)險的加大和“新貧困問題”（Thenewproblemofpoverty）的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度捉襟見肘，無能為力。傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度已很難適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種不適應(yīng)性體現(xiàn)在以下幾個方面：1.新增貧困人口的大量涌現(xiàn)以及貧困人口構(gòu)成的新變化與傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度救濟(jì)面偏窄之間的矛盾。這一矛盾又體現(xiàn)在三個方面：一是救濟(jì)項(xiàng)目不齊全，沒有失業(yè)救濟(jì)?，F(xiàn)實(shí)生活中的貧困現(xiàn)象決定了社會救助的

8、內(nèi)容。概括而言，貧困現(xiàn)象大致有三類：由于個人能力問題導(dǎo)致的貧困；由于個人生理原因?qū)е碌呢毨В挥捎诼殬I(yè)競爭失敗導(dǎo)致的貧困。因此，社會救濟(jì)要相應(yīng)地設(shè)置孤寡病殘救濟(jì)、城鄉(xiāng)貧困戶救濟(jì)和失