城市居民最低生活保障制度研究述評(píng)

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1、城市居民最低生活保障制度研究述評(píng)樂(lè)章陳璇風(fēng)笑天提要:近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)城市居民最低生活保障制度的研究取得了階段性的成果,在有關(guān)城市最低生活保障的對(duì)象界定、城市居民最低生活保障線的測(cè)定方法和城市居民最低生活保障制度的實(shí)施方式等諸多基礎(chǔ)性問(wèn)題上,大多數(shù)學(xué)者基本達(dá)成了共識(shí)。筆者選擇了其中較有代表性的論文二十余篇,以內(nèi)容分析方法試圖進(jìn)行初步的文獻(xiàn)整理與研究,旨在為這一領(lǐng)域的進(jìn)一步研究提供一些必要的參考。關(guān)鍵詞:最低生活保障線最低生活保障制度作者樂(lè)章、陳璇,華中理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究生;風(fēng)笑天,華中理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任、教授。(武漢430074)一、城市居民最低生活保障制度

2、及其必要性最低生活保障制度指的是目前世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)救助制度,它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一條最低生活保障線,每個(gè)公民當(dāng)其收入水平低于此線時(shí)就有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。劉偉能認(rèn)為我國(guó)最低生活保障制度的界定可從三個(gè)方面來(lái)理解:一是按照最低生活保障線獲取社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利;二是最低生活保障制度是在公民因社會(huì)的或個(gè)人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障線時(shí)才發(fā)生作用的;三是它提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?它是社會(huì)保障制度中的最后一道

3、安全網(wǎng)。近年來(lái)城鎮(zhèn)居民貧困人口增加,其原因主要在于企業(yè)困難職工劇增和物價(jià)連續(xù)大幅度上漲使城鎮(zhèn)低收入家庭難以承受。傳統(tǒng)救濟(jì)制度存在著救濟(jì)對(duì)象有限、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低和救濟(jì)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等缺陷。傳統(tǒng)的社會(huì)救助方式顯然已不能適應(yīng)時(shí)代的需要。黃明德認(rèn)為我國(guó)貧困人口社會(huì)救助存在規(guī)模偏小,范圍有限、水平偏低,標(biāo)準(zhǔn)混亂、企業(yè)補(bǔ)助的貧富倒掛等諸多問(wèn)題。這種局面從不同側(cè)面反映了我國(guó)社會(huì)救助的窘?jīng)r,也暴露了社會(huì)保障體系不健全等深層次的體制障礙。從總體上看,我國(guó)建立城市居民最低生活保障制度與經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程基本一致,可以說(shuō)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,促進(jìn)了城市居民最低

4、生活保障制度的產(chǎn)生。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,原來(lái)的社會(huì)保障安全網(wǎng)已經(jīng)受到極大沖擊,于是在中國(guó)建立一個(gè)普遍的社會(huì)救助制度的呼聲日增,科學(xué)地、合理地確定一條貧困線作為整個(gè)社會(huì)救助乃至社會(huì)保障制度的基礎(chǔ),其意義十分重大。唐鈞認(rèn)為建立城市居民最低生活保障制度符合建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,符合建立和完善社會(huì)保障制度的需要,符合維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要,符合社會(huì)全48城市居民最低生活保障制度研究述評(píng)面發(fā)展的需要。二、城市居民最低生活保障制度的對(duì)象界定目前世界各國(guó)的社會(huì)救助制度確定受助人的思路有二:一是用量的方式,即制定一條或幾條最低生活標(biāo)準(zhǔn),凡收入低于這一標(biāo)準(zhǔn)的人便有權(quán)向

5、政府申請(qǐng)救助;二是用定性的方式,即根據(jù)社會(huì)上現(xiàn)實(shí)存在的各類貧困群體分門(mén)別類地來(lái)確定救助對(duì)象。唐鈞認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前城市居民最低生活保障制度的救助對(duì)象大致可以分為兩大類:一類是無(wú)工作單位的對(duì)象,如社會(huì)孤老殘幼、社會(huì)困難戶、失業(yè)保險(xiǎn)期滿而又未能再就業(yè)的失業(yè)人員,享受單位遺屬補(bǔ)助的人員,部分返城知青家庭等,這部分對(duì)象約占城市貧困家庭的13%。二類是有工作單位的對(duì)象,如下崗人員中的低收入家庭,企業(yè)(主要是停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè))中的低收入職工家庭和離退休人員家庭,這部分對(duì)象占城市貧困家庭的87%。如果說(shuō)唐鈞的這種劃分是以有無(wú)工作單位為依據(jù)的話,還有人以所具有的勞動(dòng)能力為標(biāo)準(zhǔn)將保

6、障對(duì)象大致分為兩類:一類是已經(jīng)喪失或者尚不具備勞動(dòng)能力的救助對(duì)象,包括民政社會(huì)救濟(jì)對(duì)象(社會(huì)孤老殘幼、社會(huì)困難戶和按黨和國(guó)家政策應(yīng)該享受社會(huì)救濟(jì)的救濟(jì)對(duì)象,以及享受?chē)?guó)家補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象,這部分目前大約有15萬(wàn)戶50多萬(wàn)人)和不符合現(xiàn)行社會(huì)救濟(jì)條件的低收入家庭(如無(wú)勞動(dòng)能力的重殘人員的家庭、主要?jiǎng)趧?dòng)力患重病的家庭、享受單位遺屬補(bǔ)助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶無(wú)職業(yè)的退休職工家庭,估計(jì)將近50多萬(wàn)戶200多萬(wàn)人);另一類是有勞動(dòng)力但一時(shí)喪失工作機(jī)會(huì)或工作機(jī)會(huì)不足的救助對(duì)象,主要是失業(yè)和下崗人員中未能再就業(yè)的低收入家庭,以及停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)中的低收入職工家庭,

7、估計(jì)有450萬(wàn)戶1600多萬(wàn)人。目前對(duì)于城市居民最低生活保障制度的救助對(duì)象,一種意見(jiàn)認(rèn)為,最低生活保障對(duì)象應(yīng)該包括所有生活在貧困線以下的人,既包括那些無(wú)依無(wú)靠的老、弱、病、殘、孤者,又包括那些失去工作機(jī)會(huì)、中斷收入來(lái)源的人,因?yàn)樽鳛檎贫ǖ恼?應(yīng)具有最大的普遍性和公平性,不論是誰(shuí),只要生活貧困,收入低于法定的最低生活保障線,就應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)的救濟(jì);另一種意見(jiàn)認(rèn)為,最低生活保障的對(duì)象,應(yīng)當(dāng)是那些無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)收入來(lái)源、無(wú)依無(wú)靠的孤寡殘者,而不應(yīng)當(dāng)包括有勞動(dòng)能力的人,因?yàn)橛袆趧?dòng)能力的人完全可以通過(guò)勞動(dòng)自謀生路。劉旭東認(rèn)為最低生活保障的對(duì)象不應(yīng)界定在個(gè)人收入上,

8、而應(yīng)當(dāng)界定在家庭平均收入上,原因有三:一是家庭是社會(huì)