如何走好城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理之路

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1、如何走好城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理之路　應(yīng)該說(shuō)中國(guó)從城市層面上關(guān)注災(zāi)害始于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)。那么，什么是災(zāi)害，什么是現(xiàn)代城市必須關(guān)注的災(zāi)害，由于“9.11”事件，由于國(guó)內(nèi)外公共安全危機(jī)事件的頻發(fā)又有了新變化和新認(rèn)知。盡管迄今沒(méi)有一個(gè)國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)城市災(zāi)害準(zhǔn)確下定義，也沒(méi)有哪種災(zāi)害稱作城市災(zāi)害，但城市是所有自然與人為災(zāi)害的巨大承載體，城市越現(xiàn)代化，其致災(zāi)易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類型的全部，其災(zāi)害機(jī)理充滿復(fù)雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災(zāi)要素歸納為：地震、水災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、公害致災(zāi)、

2、“建設(shè)性”破壞、高新技術(shù)事故、古建筑防災(zāi)、城市流行病災(zāi)、交通事故、工程質(zhì)量事故等。按建設(shè)部1997年公布《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》認(rèn)定地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞為現(xiàn)代城市主要災(zāi)害源。2003年春夏波及全球幾十個(gè)國(guó)家的SARS病災(zāi)再次敲響了現(xiàn)代災(zāi)害的警鐘，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的城市災(zāi)害不僅指自然巨災(zāi)和人為事故，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災(zāi)源等。那么僅以全國(guó)四大直轄市為例，上述14種災(zāi)害雖共有，但也有一些各自特點(diǎn)的災(zāi)害如上海、天津都有風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)的侵襲；重慶是地質(zhì)災(zāi)害等?！　】紤]2008年奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)及一流奧運(yùn)會(huì)召開(kāi)的安全目標(biāo)值，北京排在前五位的應(yīng)特

3、別關(guān)注災(zāi)害類型是：極端氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷電、高溫?zé)崂?、霧害等）；生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術(shù)事故（含高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）；恐怖與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力的恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂等）?！　木C合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；城市減災(zāi)作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；

4、政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問(wèn)題，要求對(duì)國(guó)家及其各城市的公共安全管理體系進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門(mén)缺少相關(guān)勾通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題。為此提出城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的如下對(duì)策：　　其一，綜合減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。我國(guó)及各大城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害及社會(huì)危機(jī)的現(xiàn)時(shí)政策不僅關(guān)注事中事后救援與抗御，更注重事先的預(yù)防。而這種預(yù)防已經(jīng)提升為城市整個(gè)層面的預(yù)防，為具備這種能力，就要落實(shí)綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，而其載體就是要編制研究推出可行的應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生突發(fā)事件，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助于抗救危機(jī)、減少損失、恢復(fù)常態(tài)。近年來(lái)國(guó)際社會(huì)已在減輕地震、

5、洪水、核事故、化學(xué)品危害、火災(zāi)及爆炸、反恐怖、生物災(zāi)害等方面有一系列應(yīng)急預(yù)案及成功作法，經(jīng)過(guò)分析與提煉，可推出對(duì)我國(guó)城市有價(jià)值的預(yù)案編制原則及技術(shù)性規(guī)范。制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須研究如下問(wèn)題。　　一是編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須進(jìn)行合理策劃，突出重點(diǎn)，反映出本地區(qū)的主要事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型，避免預(yù)案間的孤立與交叉。二是城市應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括災(zāi)變預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、協(xié)調(diào)處理工作方式及方案；應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)及信息整合制度；處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)及救援隊(duì)伍的種類、分布、數(shù)量、協(xié)調(diào)及調(diào)用；應(yīng)急通訊系統(tǒng)的啟用、各級(jí)政府通訊能力的統(tǒng)籌等。三是城市特殊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。城市在綜合預(yù)案下面，

6、還要針對(duì)可能發(fā)生的重大事故與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門(mén)、有關(guān)支持部門(mén)及其相應(yīng)職責(zé)，或增加應(yīng)急功能等?！　∑涠?，綜合減災(zāi)體制建設(shè)。所謂綜合減災(zāi)體制建設(shè)的危機(jī)管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現(xiàn)著一種危機(jī)管理的哲思與理念；體現(xiàn)著一種綜合減災(zāi)的基本制度安排；體現(xiàn)出一種危機(jī)管理的水準(zhǔn)及整合流程；體現(xiàn)出一種獨(dú)到管理方法及指揮能力，這應(yīng)是每一個(gè)負(fù)責(zé)任的城市管理者應(yīng)努力做到的。具體講其綜合減災(zāi)危機(jī)管理原則如下：　　一是全危機(jī)管理。要研究各危機(jī)事件的關(guān)聯(lián)性，研究其轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性事件的途徑。制定綜合的戰(zhàn)略、綜合的政策、綜合的管理計(jì)劃、綜合的組織安排及資源支持十分

7、必要。二是全過(guò)程的危機(jī)管理。應(yīng)倡導(dǎo)危機(jī)的準(zhǔn)備，并要使之納入疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四大循環(huán)進(jìn)程中。之所以在危機(jī)管理中更多地強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)備”，是因?yàn)樗ü芾硪?guī)劃、危機(jī)訓(xùn)練、危機(jī)資源儲(chǔ)備等重大預(yù)防的事項(xiàng)。三是危機(jī)管理的整合。城市綜合減災(zāi)應(yīng)調(diào)動(dòng)各方資源已形成一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制；四是危機(jī)管理的綜合績(jī)效準(zhǔn)則。為了實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理，政府必須設(shè)立危機(jī)管理的綜合績(jī)效指標(biāo)。　　基于如上考慮，建議中國(guó)及中國(guó)各大中小城市應(yīng)盡快建立和完善政府危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)。無(wú)論是國(guó)務(wù)院層面的，還是各大中小城市及省級(jí)政府的，其機(jī)構(gòu)的主要職能是：制定綜合減災(zāi)管理戰(zhàn)

8、略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行突發(fā)事件信息管理及組織對(duì)災(zāi)害的風(fēng)