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1、如何走好城市綜合減災應急管理之路 應該說中國從城市層面上關注災害始于20世紀90年代聯(lián)合國“國際減災十年”活動。那么，什么是災害，什么是現(xiàn)代城市必須關注的災害，由于“9.11”事件，由于國內外公共安全危機事件的頻發(fā)又有了新變化和新認知。盡管迄今沒有一個國際學術機構對城市災害準確下定義，也沒有哪種災害稱作城市災害，但城市是所有自然與人為災害的巨大承載體，城市越現(xiàn)代化，其致災易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災要素歸納為：地震、水災、氣象災害、火災與爆炸、地質災害、公害致災、
2、“建設性”破壞、高新技術事故、古建筑防災、城市流行病災、交通事故、工程質量事故等。按建設部1997年公布《城市建筑綜合防災技術政策綱要》認定地震、火災、風災、洪水、地質破壞為現(xiàn)代城市主要災害源。2003年春夏波及全球幾十個國家的SARS病災再次敲響了現(xiàn)代災害的警鐘，它強調現(xiàn)代化的城市災害不僅指自然巨災和人為事故，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災害雖共有，但也有一些各自特點的災害如上海、天津都有風暴潮、臺風的侵襲；重慶是地質災害等?！ 】紤]2008年奧運會的建設及一流奧運會召開的安全目標值，北京排在前五位的應特
3、別關注災害類型是：極端氣象災害（暴雨洪澇、雷電、高溫熱浪、霧害等）；生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術事故（含高技術犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災隱患（地下商業(yè)設施、地下交通、地下公共場所等）；恐怖與社會災害（敵對勢力的恐怖襲擊、公共場所人員騷亂等）?！ 木C合減災管理上看，要實施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內涵與外延；城市減災作為一個公共產品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產業(yè)化的步伐；
4、政府要進一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態(tài)勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體系進行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關勾通及協(xié)調機制的問題。為此提出城市綜合減災應急體系建設的如下對策： 其一，綜合減災應急預案。我國及各大城市應對災害及社會危機的現(xiàn)時政策不僅關注事中事后救援與抗御，更注重事先的預防。而這種預防已經提升為城市整個層面的預防，為具備這種能力，就要落實綜合減災協(xié)調機制，而其載體就是要編制研究推出可行的應急預案。一旦發(fā)生突發(fā)事件，即刻啟動預案將大大有助于抗救危機、減少損失、恢復常態(tài)。近年來國際社會已在減輕地震、
5、洪水、核事故、化學品危害、火災及爆炸、反恐怖、生物災害等方面有一系列應急預案及成功作法，經過分析與提煉，可推出對我國城市有價值的預案編制原則及技術性規(guī)范。制定應急預案時必須研究如下問題?！ ∫皇蔷幹茟鳖A案時必須進行合理策劃，突出重點，反映出本地區(qū)的主要事故災害風險類型，避免預案間的孤立與交叉。二是城市應急預案應包括災變預測預警機制；指揮機構的職權、任務、協(xié)調處理工作方式及方案；應急信息網絡設計及信息整合制度；處理突發(fā)事件機構及救援隊伍的種類、分布、數(shù)量、協(xié)調及調用；應急通訊系統(tǒng)的啟用、各級政府通訊能力的統(tǒng)籌等。三是城市特殊災害風險預案。城市在綜合預案下面，
6、還要針對可能發(fā)生的重大事故與災害風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應職責，或增加應急功能等。 其二，綜合減災體制建設。所謂綜合減災體制建設的危機管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現(xiàn)著一種危機管理的哲思與理念；體現(xiàn)著一種綜合減災的基本制度安排；體現(xiàn)出一種危機管理的水準及整合流程；體現(xiàn)出一種獨到管理方法及指揮能力，這應是每一個負責任的城市管理者應努力做到的。具體講其綜合減災危機管理原則如下： 一是全危機管理。要研究各危機事件的關聯(lián)性，研究其轉化為復雜性事件的途徑。制定綜合的戰(zhàn)略、綜合的政策、綜合的管理計劃、綜合的組織安排及資源支持十分
7、必要。二是全過程的危機管理。應倡導危機的準備，并要使之納入疏緩、準備、回應、恢復四大循環(huán)進程中。之所以在危機管理中更多地強調“準備”，是因為它包括管理規(guī)劃、危機訓練、危機資源儲備等重大預防的事項。三是危機管理的整合。城市綜合減災應調動各方資源已形成一個統(tǒng)一領導、分工協(xié)作、利益共享、責任共擔的機制；四是危機管理的綜合績效準則。為了實現(xiàn)有效的危機管理，政府必須設立危機管理的綜合績效指標。 基于如上考慮，建議中國及中國各大中小城市應盡快建立和完善政府危機管理的組織體系和機構。無論是國務院層面的，還是各大中小城市及省級政府的，其機構的主要職能是：制定綜合減災管理戰(zhàn)
8、略、政策和規(guī)劃；進行突發(fā)事件信息管理及組織對災害的風
