論耕地保護(hù)利益機(jī)制的構(gòu)建

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1、論耕地保護(hù)利益機(jī)制的構(gòu)建許堅(jiān)馮文利鐘京濤（中國土地學(xué)會北京100035）摘要：本文認(rèn)為，構(gòu)建我國耕地保護(hù)利益機(jī)制的基本思路是三條：一是提高耕地占用的比較成本；二是降低存量土地的流轉(zhuǎn)成本；三是提高存量土地的保有成本。關(guān)鍵詞：耕地占用；土地流轉(zhuǎn)；存量土地；成本　“機(jī)制”一詞來源于物理學(xué)，本意是指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。它被引進(jìn)社會科學(xué)領(lǐng)域后，泛指事物在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中內(nèi)在要素所起的作用，即事物變化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性。耕地保護(hù)的機(jī)制很多。比如，利用道德的力量來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的道德機(jī)制，利用技術(shù)的力量來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的技術(shù)機(jī)制，利用行政的力量來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的行政機(jī)制，利用法律的力量來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的法律機(jī)

2、制等。耕地保護(hù)的利益機(jī)制是利用物質(zhì)利益的力量來實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，即耕地的所有者、使用者或管理者通過保護(hù)耕地，能使自己的物質(zhì)利益有所增加；若破壞耕地，則會使自己的物質(zhì)利益降低。人雖是社會人，要服從人類社會的一些共同準(zhǔn)則，所以道德機(jī)制、行政機(jī)制、法律機(jī)制能夠調(diào)控人的行為，但在社會主義初級階段，人最基本的還是經(jīng)濟(jì)人，人的行為主要還是受物質(zhì)利益的驅(qū)動，受利益機(jī)制的調(diào)控。近幾年來，我國耕地?cái)?shù)量銳減，其中一個(gè)重要原因就是耕地保護(hù)的利益機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。因此，我們必須注意構(gòu)建耕地保護(hù)的利益機(jī)制。筆者認(rèn)為，構(gòu)建我國耕地保護(hù)利益機(jī)制的基本思路是三條：一是提高耕地占用的比較成本；二是降低存量土地的流轉(zhuǎn)成本；三是提高

3、存量土地的保有成本?！　∫弧⑻岣吒卣加玫谋容^成本　　目前，用地者和地方政府占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的成本遠(yuǎn)低于占用存量土地，致使用地者和地方政府愿意占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)。我們可以通過提高耕地占用的比較成本，誘導(dǎo)用地者和地方政府占用非耕地和存量土地。提高耕地占用比較成本的對策是：　　1.提高耕地占用稅稅率和造地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為了提高耕地占用成本，我國對用地者開征了耕地占用稅和收取造地費(fèi)，由于耕地占用稅稅率和造地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒有對用地者構(gòu)成有力的成本約束，致使我國的耕地連年減少。因此，我們應(yīng)該提高耕地占用稅稅率和造地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，比如，按目前的耕地占用稅稅率和造地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高一個(gè)檔次征收，以增強(qiáng)用地者的成本約束。

4、　　2.對市縣政府開征特殊的耕地占用稅和收取特殊的造地費(fèi)(特殊的耕地占用稅和特殊的造地費(fèi)的名稱有待商議)。我國目前的耕地占用稅和造地費(fèi)只對用地者征收，而對大量占用耕地搞建設(shè)的市縣政府卻未構(gòu)成約束，所以造成市縣政府大量的占用耕地。只有對市縣政府開征特殊的耕地占用稅和收取特殊的造地費(fèi)，才能約束市縣政府濫占耕地。筆者認(rèn)為，新《土地管理法》提出的“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”的規(guī)定，不能有效起到約束市縣政府占用耕地的作用。一是新增建設(shè)用地既可能來自未利用地，也可能來自耕地，籠統(tǒng)的提新增建設(shè)用地，未有體現(xiàn)對耕地的特殊保護(hù)；二是30％上繳中央財(cái)政

5、的部分難以收上來。因?yàn)楦鶕?jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，地方政府或采用實(shí)物地租的形式、或把其他費(fèi)用打得很大而把土地有償使用費(fèi)打得很小、或干脆全搞行政劃撥不搞有償使用等等，對抗中央；三是即使30％上繳中央財(cái)政的部分收上來了，也還有70％留給了地方。過去100％留給地方，對地方有100％的誘導(dǎo)作用?，F(xiàn)在70％留給地方，對地方也還有70％的誘導(dǎo)作用。有這70％的誘導(dǎo)作用，對耕地保護(hù)也是不利的。所以筆者認(rèn)為，在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中央和地方三七分成之外，還有對市縣政府開征特殊耕地占用稅和收取特殊造地費(fèi)的必要?！　《⒔档痛媪客恋氐牧鬓D(zhuǎn)成本　　為了保證建設(shè)之需，在限制占用耕地的同時(shí)，必須促進(jìn)存量土地的合理流動。目

6、前土地流轉(zhuǎn)成本較高是我國存量土地不能有效流動的一個(gè)重要原因。我們應(yīng)該降低流轉(zhuǎn)成本以促進(jìn)存量土地的合理流動。降低流轉(zhuǎn)成本的對策是：　　1.降低土地增值稅稅率。目前我國城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)要交納一筆很大的成本是土地增值稅。我國的土地增值稅實(shí)行四級超額累進(jìn)稅率，最低稅率30％，最高稅率60％，這樣的稅率雖然對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓取得過高收入，特別是獲取暴力起到調(diào)節(jié)作用，但對正常的土地流轉(zhuǎn)卻也起到了不小的阻礙作用。因此筆者建議適當(dāng)降低土地增值稅稅率，比如最低稅率降為20％，最高稅率降為50％，以促進(jìn)存量土地的流轉(zhuǎn)。有人認(rèn)為降低了土地增值稅稅率會導(dǎo)致房地產(chǎn)投機(jī)，筆者認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)處于俳徊狀態(tài)時(shí)，適當(dāng)?shù)姆康禺a(chǎn)投機(jī)有利于房地產(chǎn)

7、業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的龍頭產(chǎn)業(yè)，比降低存貸款利率更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高漲；若出現(xiàn)過份的房地產(chǎn)投機(jī)，國家可以通過緊縮銀根或其他辦法加以遏制。　　2.取消劃撥用地入市的過多限制。目前我國存量土地中，由于歷史的原因，劃撥用地占的比例相當(dāng)大。作為出讓地，取得土地時(shí)付出的費(fèi)用對用地者已構(gòu)成了一定的成本約束，但對劃撥地，用地者是一點(diǎn)成本約束也沒有。筆者認(rèn)為，目前搞活存量土地的著眼點(diǎn)應(yīng)該主要放在搞活劃撥土地上。目前對劃撥用地進(jìn)入市場有一