論行政壟斷規(guī)制和救濟(jì)制度的完善(二)

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1、首先，司法審查能夠防止政府以“正當(dāng)”為理由為借口來(lái)掩蓋其不法和不當(dāng)?shù)男姓袨?。行政?quán)力雖然代表公共利益，但是易受到各種影響，其處理問題的態(tài)度有鮮明的傾向性，往往只注意其職務(wù)本身所適用的法律規(guī)范，可能忽視其他方面的法律，以及法律整體的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，經(jīng)常具有短期性和局部性，更加強(qiáng)調(diào)效率。而且由于政府關(guān)心自己的目標(biāo)和效率，經(jīng)常又不顧公共和國(guó)家利益，行政體系內(nèi)部存在官僚層級(jí)式的服從性。這樣，其行政的“正當(dāng)性”背后是“不正當(dāng)性”。這種情況下，行政體制的內(nèi)部監(jiān)督往往不能協(xié)調(diào)行政與公共利益和行政與相對(duì)人之間的關(guān)系。與此相對(duì)，司法具有中立性，法官比行政

2、官受到較少的干擾，法官遵循法律理念，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)法律，從法律整體考慮行政行為是否合法，不是只考慮某機(jī)關(guān)所適用的法律及其行政事實(shí)。司法的價(jià)值趨向公平優(yōu)先，能夠更好地保護(hù)訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，“為法律是從”是其本質(zhì)表現(xiàn)。其次，司法的組織和程序?yàn)樾姓?quán)的監(jiān)督提供了更強(qiáng)的合法、公正性的保障。最初意義上的行政主體不具有法律職業(yè)性特征，即使是在“依法行政”的現(xiàn)在，司法人員的職業(yè)化要求遠(yuǎn)比行政人員高。行政內(nèi)部的監(jiān)督缺乏參與性和互動(dòng)性，受監(jiān)督的行政行為的相對(duì)人在監(jiān)督程序中沒有法定地位，沒有權(quán)利和義務(wù)，不能充分表達(dá)自己的意見，推動(dòng)監(jiān)督程序。而司法程序具有交互性

3、（公開和辯論），雙方當(dāng)事人在其中有法定的權(quán)利和義務(wù)，法院“兼聽而明”?！胺ㄔ旱膶?shí)際組織和程序提供了比行政機(jī)關(guān)的組織和程序更強(qiáng)的合法性保證。這無(wú)疑是為什么人們認(rèn)為有必要將那些與行政職能聯(lián)系的司法職能交付法院的理由”。第三，司法審查能夠更好地保護(hù)一定范圍內(nèi)相對(duì)人利益。行政權(quán)力和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督都往往容易過度強(qiáng)調(diào)公共利益的保護(hù)而忽略個(gè)別或一定范圍內(nèi)相對(duì)人利益。必須賦予與國(guó)家利益相對(duì)立的私人利益法律上的請(qǐng)求權(quán)，司法審查把行政權(quán)力對(duì)公民的責(zé)任作為重點(diǎn)，而不僅僅看中行政權(quán)力對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任。這些相對(duì)人向法院對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，通過司法審查

4、維護(hù)自己的權(quán)利。第四，司法審查能經(jīng)濟(jì)地、有效地發(fā)現(xiàn)和糾正違法的抽象行政行為。行政系統(tǒng)的內(nèi)部的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督都面臨一個(gè)難題，就是如何發(fā)現(xiàn)違法的抽象行政行為和激勵(lì)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的主動(dòng)性。行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政行為并不是全部掌握的，常常要等抽象性行為產(chǎn)生的結(jié)果——規(guī)范性法律文件付諸實(shí)施，產(chǎn)生了負(fù)面影響，甚至是群眾反映強(qiáng)烈時(shí)，才發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督具有滯后和被動(dòng)性，而且由于利益的一致性，也往往缺少監(jiān)督的積極性，權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督也是這樣。但是，司法審查是由行政行為的相對(duì)人通過訴訟啟動(dòng)的，由于相對(duì)人的切身利益與違法的抽象行政行為密

5、切相關(guān)，對(duì)行政行為的利弊效果最敏感，所謂“春江水暖鴨先知”，也最有糾正違法行政行為的積極性。同時(shí)，進(jìn)行行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督需要行政和權(quán)力組織體制內(nèi)部層級(jí)式的相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督的工作，這樣即使不設(shè)立新的機(jī)構(gòu)而利用原有的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的工作能力能否承擔(dān)起這樣的工作也不一定，而如果另建立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，必然會(huì)引起官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，與既有機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)的矛盾。單靠行政機(jī)關(guān)一種渠道發(fā)現(xiàn)具體行政行為的依據(jù)違法不夠，還應(yīng)給申請(qǐng)人發(fā)現(xiàn)具體行政行為的依據(jù)違法而啟動(dòng)審查的機(jī)會(huì)，如果賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為的訴權(quán)，賦予法院對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)

6、，那么相對(duì)人就是“檢察官”，他們與抽象行政行為關(guān)系密切，對(duì)其敏感，分布廣泛，掌握一定的信息，不占用國(guó)家機(jī)構(gòu)資源，這樣不增加國(guó)家機(jī)構(gòu)投入?yún)s能促進(jìn)國(guó)家職能的發(fā)揮，以對(duì)應(yīng)政府執(zhí)法常常松懈和腐敗。第五，我國(guó)的行政復(fù)議制度為抽象行政行為的審查積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外對(duì)抽象行政行為的司法審查制度也為我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第704條的規(guī)定，法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為，而且審查在法院沒有其他充分救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的最終行為。第551條第13項(xiàng)規(guī)定，這里的行為是指包括機(jī)關(guān)規(guī)章、命令、許可、制裁、救濟(jì)、以及相應(yīng)的拒絕和不作為等

7、各種行為的一部分和全部。第六，《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定規(guī)章以下的抽象行政行為附帶納入行政復(fù)議，如果對(duì)抽象行政行為復(fù)議決定不服，能否提起行政訴訟，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議法銜接，把規(guī)章以下的抽象行政行為納入受案范圍。在《反壟斷法》送審稿中，有關(guān)禁止行政性壟斷一章中專門規(guī)定“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)”。在法律責(zé)任一章規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益受到壟斷行為損害的，可以向人民法院提起訴訟”。根據(jù)這兩條，經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者對(duì)抽象的行政壟斷行為應(yīng)該是享有訴權(quán)的。所以，我認(rèn)為不論是在現(xiàn)行的行政訴

8、訟法體系下還是在將來(lái)制定的反壟斷法體系下，應(yīng)該把抽象的行政壟斷行為納入反壟斷法的范圍，這就在一定范圍內(nèi)把抽象行政行為納入了司法審查的范圍，增加對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的途徑，形成行政監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和