對(duì)于擺脫《行政訴訟法》實(shí)施困境的反思

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1、對(duì)于擺脫《行政訴訟法》實(shí)施困境的反思今年是《行政訴訟法》頒布實(shí)施20周年，應(yīng)該說，行政訴訟法在這20年間，在保護(hù)公民權(quán)利、抑制公權(quán)力的過度擴(kuò)張方面發(fā)揮了重大的作用，這些成就和經(jīng)驗(yàn)在目前紀(jì)念活動(dòng)中已經(jīng)有了充分的展示。但不可忽視的是，《行政訴訟法》實(shí)施至今，也還展現(xiàn)了陷入現(xiàn)實(shí)和制度窘境的另一面，民眾的期望和行政法治現(xiàn)實(shí)之間的差距明顯存在，行政訴訟制度在權(quán)力制約方面顯得相當(dāng)力不從心。筆者認(rèn)為，行政訴訟中存在著某些在其他訴訟領(lǐng)域同樣存在的共性問題，比如司法不公、經(jīng)審判委員會(huì)討論的案件過多、法官自身素質(zhì)參差不齊等；除此之外，最亟待學(xué)界關(guān)注的還是行政訴訟領(lǐng)域特有的問題，從訴訟包括的起訴、審理、執(zhí)

2、行這三大實(shí)踐環(huán)節(jié)分析，有很多值得我們深刻反思的地方。第一，《行政訴訟法》的價(jià)值目標(biāo)與憲政目標(biāo)存在著嚴(yán)重偏離的情況。行政訴訟在價(jià)值目標(biāo)上應(yīng)當(dāng)從屬于民主憲政，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為追求的終極價(jià)值。盡管行政訴訟在直接意義和效果方面確實(shí)可以起到維護(hù)行政職權(quán)合法行使的功效，但行政職權(quán)的本質(zhì)特征已經(jīng)決定了行政機(jī)關(guān)無須再借助行政訴訟來維護(hù)自身。在行政訴訟中法院對(duì)合法行政行為予以維持，實(shí)際上只是對(duì)被訴行政行為的效力予以確認(rèn)而己。如果將行政訴訟的價(jià)值不偏不倚地理解為既維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，又維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，其實(shí)際結(jié)果只能是弱化對(duì)公民、法人或其他組織

3、合法權(quán)利的維護(hù)功能。［1］而我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施20年來，始終力圖在維護(hù)權(quán)利和維護(hù)權(quán)力這兩大目標(biāo)中玩平衡，但實(shí)際上己經(jīng)嚴(yán)重偏離了維護(hù)權(quán)利這個(gè)憲政目標(biāo)一這也正是我國(guó)的行政訴訟為何在起訴階段就存在起訴難、受理難以及撤訴率特別高等現(xiàn)象，并使許多民眾感到壓抑、憤懣和失望。徹底堅(jiān)持以公民權(quán)利的保障為價(jià)值目標(biāo)，才可能“將訴訟法的意義理解為實(shí)現(xiàn)人權(quán)與民權(quán)的模式”，［2］這才同我國(guó)國(guó)家治理“以人為本”的理念相匹配。第二，憲政體系的不完善，尤其是行政法治體系自身的不穩(wěn)定性已經(jīng)導(dǎo)致了行政訴訟法規(guī)范的實(shí)效大打折扣。這可以從我國(guó)現(xiàn)在的行政訴訟審理難度大、判決質(zhì)量低和執(zhí)行難等一系列現(xiàn)實(shí)問題中表現(xiàn)出來。自《行

4、政訴訟法》頒行以來，該法的關(guān)鍵內(nèi)容實(shí)際上就處于被不斷修改、不斷變通的實(shí)際狀態(tài)中，比如很多地方以變通的方式回避《行政訴訟法》中禁止行政調(diào)解的規(guī)定，以各種名義使得原告與被告通過和解來結(jié)案。而最高法院在2000年的司法解釋更是以明確適用的規(guī)則來對(duì)行政訴訟法規(guī)范進(jìn)行了修改，成為法院判案的真正依據(jù)。問題在于，國(guó)家應(yīng)當(dāng)確立《行政訴訟法》修改權(quán)的唯一性制度，不可以允許立法權(quán)以外的任何權(quán)力對(duì)行政訴訟法規(guī)范進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改，哪怕這種修改是出于良好動(dòng)機(jī)或?qū)π姓鄬?duì)人是有利的。[3]因?yàn)檫@關(guān)涉憲政理念的堅(jiān)持和行政法治體系的穩(wěn)定，我們?nèi)绻荒苁紫茸尅缎姓V訟法》的規(guī)范得到社會(huì)的普遍認(rèn)同和堅(jiān)決貫徹，反過來又會(huì)

5、導(dǎo)致憲政權(quán)威的削弱以及整個(gè)行政法治體系的失效。第三，行政部門權(quán)力的利益化傾向嚴(yán)重，使得司法權(quán)威削減。行政訴訟的立法理念從憲政意義上說，是“以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界別與對(duì)峙，把司法權(quán)樹立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實(shí)的原則?！盵4]但由于我國(guó)行政部門的權(quán)力高度集中，往往以威懾力的形式展示于公眾，形成壓迫感，這就表現(xiàn)在行政部門權(quán)力的利益化傾向上。其惡果之一，就是司法權(quán)威的嚴(yán)重削弱，直接破壞了司法公正的社會(huì)效應(yīng)，從而導(dǎo)致起訴、審理、執(zhí)行中的一系列現(xiàn)實(shí)問題。比如在執(zhí)行中，往往存在執(zhí)行相對(duì)人容易、執(zhí)行行政機(jī)關(guān)難；訴訟案件執(zhí)行難、非訴案件執(zhí)行容易的現(xiàn)象。再比如近來引發(fā)

6、學(xué)界熱烈討論的行政調(diào)解制度的構(gòu)建問題，實(shí)際上也是在司法權(quán)威削減的情況下，對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)范進(jìn)行修正的一種無奈。這涉及到司法的一個(gè)基本理論問題：司法的最佳手段，宄竟是判決，還是調(diào)解？很多學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解作為一種手段在實(shí)踐中己經(jīng)普遍存在，大量行政案件是在法院默許甚至動(dòng)員下通過“庭前調(diào)解”來協(xié)商解決，最后以撤訴的合法形式來掩蓋案外調(diào)解，而這與法治原則也并不矛盾。［5］但筆者始終認(rèn)為行政調(diào)解雖然具有其合理性，但一定要對(duì)其適用條件和范圍做出嚴(yán)格的限制。［6］這個(gè)限制應(yīng)當(dāng)是：禁止強(qiáng)制調(diào)解。因?yàn)檎{(diào)解本身，就具備了非規(guī)范性和非程序性的缺陷，這對(duì)于法治社會(huì)的形成與完善具有相當(dāng)大的破壞力；而強(qiáng)制調(diào)解

7、則肯定會(huì)在制度上導(dǎo)致正義的犧牲，構(gòu)成對(duì)司法法治的沖擊，從而讓行政權(quán)力進(jìn)一步鞏固其強(qiáng)權(quán)色彩，最終只能使得司法權(quán)威得不到社會(huì)認(rèn)可的現(xiàn)狀繼續(xù)惡化。在實(shí)際行政關(guān)系中，行政管理者和被管理者之間在進(jìn)入行政訴訟前就是不對(duì)等的，將“平等”的“和解”方式用于不對(duì)等的主體之間的紛爭(zhēng)解決，其結(jié)果很難期待公平公正。因此，由司法對(duì)行政進(jìn)行統(tǒng)制，不得和解的原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的，因此，是否從根本上取消具有中國(guó)特色的“行政訴訟不適用調(diào)解原則”還值得斟酌。行政訴訟的特殊性決定了調(diào)解只能是不得和