論擺脫行政訴訟的困境

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1、論擺脫行政訴訟的困境　　行政訴訟法頒布十周年了。十年來，行政訴訟案件年年遞增，公民、法人或其他組織通過行政訴訟途徑保護(hù)自己合法權(quán)益的意識也越來越強(qiáng)。過去說行政訴訟的情況是公民不敢告，行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿審也不敢審，現(xiàn)在的情形有了很大改觀。但是行政訴訟的發(fā)展仍有許多不盡人意的地方，究其原因不外有三：第一是立法上或法院自身的問題；第二，體制上的問題；第三，混合型的問題，既有法院自身的問題也有體制上的問題。我們不妨簡單分析一下這三方面的原因，從而求得擺脫行政訴訟困境的途徑?！　∫?、立法或法院自身能解決的問題　　在

2、行政訴訟中存在某些在其他訴訟領(lǐng)域里同樣存在的共性問題，如司法不公的問題，經(jīng)審判委員會討論決定的案件過多的問題，進(jìn)一步提高法官自身素質(zhì)的問題等。除了這些訴訟中所存在的共性問題外，還有一些問題屬于行政訴訟自身獨(dú)有的，或者至少是在行政訴訟領(lǐng)域里反映較突出的問題。這些問題中有一些是通過積累經(jīng)驗(yàn)、完善立法可以解決的。如行政訴訟的受案范圍和判決形式等問題，有待于實(shí)踐的發(fā)展，并基于實(shí)踐進(jìn)一步完善立法予以解決。受案范圍中的某些灰色地帶──既不屬于行政訴訟法第11條明確規(guī)定的受案范圍，也不屬于行政訴訟法第12條明確排除的不屬于人民法

3、院主管的事項(xiàng)，經(jīng)過案件積累，自然會產(chǎn)生較為明確的界線。而與受案范圍相關(guān)的界定“具體行政行為”的問題，以及判決形式中缺少確認(rèn)判決的問題，同樣也都可以通過最高法院作出司法解釋得到解決。行政訴訟中還有某些問題是需要理論指導(dǎo)或等待理論指導(dǎo)才能解決的問題。如第三人的問題、被告資格中的某些問題等。在理論成熟后，可由立法或者司法解釋使之法定化。　　二、需要國家統(tǒng)一解決的體制問題　　行政訴訟較難解決的是體制問題，這是靠法院單方努力無法解決的問題。正是這些體制上的問題造成某些具體行政訴訟案件的效果不好，而使行政訴訟在整體上的現(xiàn)狀不能

4、令人滿意，是行政訴訟難以擺脫困境的主要原因：　　（一）法律適用問題　　行政訴訟的法律適用，指人民法院在訴訟過程中審理案件并作出判決的法律依據(jù)，是以何為標(biāo)準(zhǔn)裁斷案件的問題。法律適用的過程是國家機(jī)關(guān)使法律實(shí)現(xiàn)的過程，使法律條文從紙上躍而成為現(xiàn)實(shí)的過程。法律適用，在民事訴訟和刑事訴訟中，遠(yuǎn)不如在行政訴訟中問題突出。這主要是因?yàn)椋旱谝?，刑法有法典，民法有法典性法律，而補(bǔ)充民法典或刑法典的其他規(guī)定則主要見于單行法律，在某些情況下見于法規(guī)；第二，民法刑法的法律適用一般來說是法院或者司法機(jī)關(guān)的事，也即說民法和刑法是司法法，而行政

5、法的適用既是法院的，也是行政機(jī)關(guān)的事，且行政機(jī)關(guān)先于法院適用法律、法規(guī)或者規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件。這樣一來，行政訴訟審查具體行政行為的合法性，必然遇到以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為的問題：是以行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范為依據(jù)呢，還是以法院自己認(rèn)為的依據(jù)為依據(jù)呢？國外的定論是，適用法律以法院的標(biāo)準(zhǔn)為最終標(biāo)準(zhǔn)。以英美為例，無論是司法最終解決的原則，還是從其有關(guān)司法制度中，我們都可以得出這一結(jié)論：當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的行為提出異議，或者對行政裁判所（英國）或獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（美國）的裁決不服，訴諸法院的理由無一例外都包括適用法律的

6、問題；過去法院對行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為傾向于不干預(yù)，后來才傾向于要求行政機(jī)關(guān)合理地行使自由裁量權(quán)，開始了這方面的司法監(jiān)督。那么，法院原來不愿干預(yù)行政機(jī)關(guān)自由裁量的原因，也在于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)的事，從傳統(tǒng)上說不屬于適法性判斷。另外，西方國家法院一般對法律的解釋也是最終的，即使是英國這種議會至上的國家，對議會制定法的最終即最具權(quán)威的解釋仍是法院的解釋。我們可就此描畫出行政法領(lǐng)域里這樣一幅場景：議會制定出法津，行政機(jī)關(guān)在其執(zhí)法過程中按自己的理解對法律作出解釋并加以適用；法院接受當(dāng)事人的請求對行政

7、行為進(jìn)行司法審查，對與此相關(guān)的法津進(jìn)行解釋并予以適用；當(dāng)然由于司法最終解決，法院對法津的解釋和適用也是最終的，法院適用法律使法律條文從紙上變成現(xiàn)實(shí)，從死條文變?yōu)榛钜?guī)則?？梢?，行政機(jī)關(guān)可以解釋法律從而適用，但法院對法律的解釋和適用是最終的，這樣無論從邏輯上還是從法律上都順理成章了?！　∥覈男姓C(jī)關(guān)與英美國家的行政機(jī)關(guān)雖都是國家法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但不同的是在英美凡行政機(jī)關(guān)立法一般均屬于委任立法，而我國與法國等大陸法系國家一樣，行政機(jī)關(guān)擁有固有“立法”權(quán)即憲法所賦予的立法權(quán)限，在這一權(quán)限范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)無須權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)即

8、可進(jìn)行執(zhí)行性立法；尤其在恢復(fù)法制建設(shè)的近20年來，法律尚不能覆蓋所有行政管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的“拾遺補(bǔ)闕”作用有時(shí)就超出了“執(zhí)行性”立法的范圍。對此即使是較為激烈的學(xué)者亦承認(rèn)這是過渡階段的必然。所以我國的行政機(jī)關(guān)既執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律法觀，也執(zhí)行行政機(jī)關(guān)（上級機(jī)關(guān)或本機(jī)關(guān)）制定的規(guī)范性文件。也正因?yàn)槿绱?，行政訴訟法規(guī)定：人民法院審理行政案件以法律法