對于擺脫《行政訴訟法》實施困境的反思

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1、對于擺脫《行政訴訟法》實施困境的反思　今年是《行政訴訟法》頒布實施20周年，應(yīng)該說，行政訴訟法在這20年間，在保護公民權(quán)利、抑制公權(quán)力的過度擴張方面發(fā)揮了重大的作用，這些成就和經(jīng)驗在目前紀念活動中已經(jīng)有了充分的展示。但不可忽視的是，《行政訴訟法》實施至今，也還展現(xiàn)了陷入現(xiàn)實和制度窘境的另一面，民眾的期望和行政法治現(xiàn)實之間的差距明顯存在，行政訴訟制度在權(quán)力制約方面顯得相當力不從心。筆者認為，行政訴訟中存在著某些在其他訴訟領(lǐng)域同樣存在的共性問題，比如司法不公、經(jīng)審判委員會討論的案件過多、法官自身素質(zhì)參差不齊等；除此之外，最亟待學界關(guān)注的還是行政訴訟領(lǐng)域特有的問題

2、，從訴訟包括的起訴、審理、執(zhí)行這三大實踐環(huán)節(jié)分析，有很多值得我們深刻反思的地方?！〉谝唬缎姓V訟法》的價值目標與憲政目標存在著嚴重偏離的情況。行政訴訟在價值目標上應(yīng)當從屬于民主憲政，應(yīng)當以維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為追求的終極價值。盡管行政訴訟在直接意義和效果方面確實可以起到維護行政職權(quán)合法行使的功效，但行政職權(quán)的本質(zhì)特征已經(jīng)決定了行政機關(guān)無須再借助行政訴訟來維護自身。在行政訴訟中法院對合法行政行為予以維持，實際上只是對被訴行政行為的效力予以確認而已。如果將行政訴訟的價值不偏不倚地理解為既維護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，又維護行政機關(guān)依法行使職

3、權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，其實際結(jié)果只能是弱化對公民、法人或其他組織合法權(quán)利的維護功能。[1]而我國《行政訴訟法》實施20年來，始終力圖在維護權(quán)利和維護權(quán)力這兩大目標中玩平衡，但實際上已經(jīng)嚴重偏離了維護權(quán)利這個憲政目標—這也正是我國的行政訴訟為何在起訴階段就存在起訴難、受理難以及撤訴率特別高等現(xiàn)象，并使許多民眾感到壓抑、憤懣和失望。徹底堅持以公民權(quán)利的保障為價值目標，才可能“將訴訟法的意義理解為實現(xiàn)人權(quán)與民權(quán)的模式”，[2]這才同我國國家治理“以人為本”的理念相匹配?！〉诙?，憲政體系的不完善，尤其是行政法治體系自身的不穩(wěn)定性已經(jīng)導致了行政訴訟法規(guī)范的實效大打折扣。這可以

4、從我國現(xiàn)在的行政訴訟審理難度大、判決質(zhì)量低和執(zhí)行難等一系列現(xiàn)實問題中表現(xiàn)出來。自《行政訴訟法》頒行以來，該法的關(guān)鍵內(nèi)容實際上就處于被不斷修改、不斷變通的實際狀態(tài)中，比如很多地方以變通的方式回避《行政訴訟法》中禁止行政調(diào)解的規(guī)定，以各種名義使得原告與被告通過和解來結(jié)案。而最高法院在2000年的司法解釋更是以明確適用的規(guī)則來對行政訴訟法規(guī)范進行了修改，成為法院判案的真正依據(jù)。問題在于，國家應(yīng)當確立《行政訴訟法》修改權(quán)的唯一性制度，不可以允許立法權(quán)以外的任何權(quán)力對行政訴訟法規(guī)范進行實質(zhì)性的修改，哪怕這種修改是出于良好動機或?qū)π姓鄬θ耸怯欣?。[3]因為這關(guān)涉憲政

5、理念的堅持和行政法治體系的穩(wěn)定，我們?nèi)绻荒苁紫茸尅缎姓V訟法》的規(guī)范得到社會的普遍認同和堅決貫徹，反過來又會導致憲政權(quán)威的削弱以及整個行政法治體系的失效?！〉谌?，行政部門權(quán)力的利益化傾向嚴重，使得司法權(quán)威削減。行政訴訟的立法理念從憲政意義上說，是“以法的形式確認了國家、社會與個人的界別與對峙，把司法權(quán)樹立為行政權(quán)的一種對峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實的原則。”[4]但由于我國行政部門的權(quán)力高度集中，往往以威懾力的形式展示于公眾，形成壓迫感，這就表現(xiàn)在行政部門權(quán)力的利益化傾向上。其惡果之一，就是司法權(quán)威的嚴重削弱，直接破壞了司法公正的社會效應(yīng)，從而導致起訴、

6、審理、執(zhí)行中的一系列現(xiàn)實問題。比如在執(zhí)行中，往往存在執(zhí)行相對人容易、執(zhí)行行政機關(guān)難；訴訟案件執(zhí)行難、非訴案件執(zhí)行容易的現(xiàn)象。再比如近來引發(fā)學界熱烈討論的行政調(diào)解制度的構(gòu)建問題，實際上也是在司法權(quán)威削減的情況下，對現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)范進行修正的一種無奈。這涉及到司法的一個基本理論問題：司法的最佳手段，究竟是判決，還是調(diào)解？很多學者認為，行政調(diào)解作為一種手段在實踐中已經(jīng)普遍存在，大量行政案件是在法院默許甚至動員下通過“庭前調(diào)解”來協(xié)商解決，最后以撤訴的合法形式來掩蓋案外調(diào)解，而這與法治原則也并不矛盾。[5]但筆者始終認為行政調(diào)解雖然具有其合理性，但一定要對其適用條

7、件和范圍做出嚴格的限制。[6]這個限制應(yīng)當是：禁止強制調(diào)解。因為調(diào)解本身，就具備了非規(guī)范性和非程序性的缺陷，這對于法治社會的形成與完善具有相當大的破壞力；而強制調(diào)解則肯定會在制度上導致正義的犧牲，構(gòu)成對司法法治的沖擊，從而讓行政權(quán)力進一步鞏固其強權(quán)色彩，最終只能使得司法權(quán)威得不到社會認可的現(xiàn)狀繼續(xù)惡化。在實際行政關(guān)系中，行政管理者和被管理者之間在進入行政訴訟前就是不對等的，將“平等”的“和解”方式用于不對等的主體之間的紛爭解決，其結(jié)果很難期待公平公正。因此，由司法對行政進行統(tǒng)制，不得和解的原則是應(yīng)當堅持的，因此，是否從根本上取消具有中國特色的“行政訴訟不適用

8、調(diào)解原則”還值得斟酌。行政訴訟的特殊性決定了調(diào)解只能