中國社會保障制度的總體思考

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1、中國社會保障制度的總體思考從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個框架性的思路。但是，保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中國社會保障制度進行宏觀審視，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會政策的當(dāng)務(wù)之急。　　　　一、存在與原因　　　　簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出體制轉(zhuǎn)型任務(wù)之后的十年，中國社會保障制度的整體設(shè)計曾經(jīng)出現(xiàn)過一個比較明顯的變化過程。中國社會保障制度的總體思考從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個框架性的思

2、路。但是，保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中國社會保障制度進行宏觀審視，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會政策的當(dāng)務(wù)之急?！　　　∫弧⒋嬖谂c原因　　　　簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出體制轉(zhuǎn)型任務(wù)之后的十年，中國社會保障制度的整體設(shè)計曾經(jīng)出現(xiàn)過一個比較明顯的變化過程。中國社會保障制度的總體思考從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個框架性的思路。但是，保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中

3、國社會保障制度進行宏觀審視，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會政策的當(dāng)務(wù)之急?！　　　∫?、存在與原因　　　　簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出體制轉(zhuǎn)型任務(wù)之后的十年，中國社會保障制度的整體設(shè)計曾經(jīng)出現(xiàn)過一個比較明顯的變化過程。　　　　1993年，中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中第一次就新時期中國社會保障制度的構(gòu)成進行了闡述，指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。以后1995年、1996年中共中央和全國人大關(guān)于經(jīng)濟社會“九五”計劃和2010年遠景目

4、標(biāo)的文件中，又重申了這樣的觀點。但是，1998年開始，隨著勞動和社會保障部的組建，官方中“社會保障”一詞的內(nèi)涵和外延均發(fā)生了很大變化，過去“六部分”的說法不僅再也沒有在官方文件中出現(xiàn)，實際上被完全放棄，而且代之以“要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系”（見中發(fā)[1998]10號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實做好國有下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》）的提法，以后又進一步演化為“三條保障線”的說法。由于“三條保障線”被認為只是“條件下有中國特色社會

5、保障制度的重要組成部分”，還不是社會保障制度的全部，官方文件中又再也沒有就完整的社會保障體系的構(gòu)成發(fā)表過任何論述，所以，關(guān)于整個中國特色社會保障制度的總體框架問題，便被懸置起來?！　　　∮捎陉P(guān)于中國社會保障制度總體框架這個帶有根本性的問題被長期懸置，目前在我國社會保障制度建設(shè)的實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些明顯的問題。這些問題概括起來，主要是：一、概念使用和某些提法相當(dāng)混亂，不少保障項目定性不清、目標(biāo)不準(zhǔn)，沒有具體的實施步驟。比如，社會保障與社會福利、社會保險內(nèi)涵交叉，經(jīng)?；煊茫骸叭裏o”對象和“五?！惫B(yǎng)實質(zhì)是社會救助卻名之為社會

6、福利；住房救助在實踐中演變成部分人新的社會福利；社會保險的福利色彩十分濃厚；發(fā)行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段；有人提出社會福利產(chǎn)業(yè)化、老齡事業(yè)產(chǎn)業(yè)化口號等等。二、部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致整個社會保障制度層次性不強，支離破碎，甚至出現(xiàn)某項保障制度受重視的程度隨著不同社會群體呼聲的大小、部門勢力的大小或者某領(lǐng)導(dǎo)人個人的大小而發(fā)生變化的情況。類似的例子不勝枚舉。三、非制度化特征十分明顯。集中表現(xiàn)在：法制化水平不高，即使已有法規(guī)也嚴(yán)重缺乏執(zhí)法力度，保障制度難以落實；有些保障項目中政府、社會、

7、家庭、個人責(zé)任不清，保障效果難以到位；政府職能錯位，不同部門、不同層次的政府責(zé)任不明確，同時出現(xiàn)越位和缺位現(xiàn)象；資金籌措不規(guī)范，對地方財政的社會保障出資缺乏有效監(jiān)督；發(fā)動社會力量不充分與過分依賴社會力量的情況并存。同時，整個社會保障制度建設(shè)具有明顯的應(yīng)急特征，突出表現(xiàn)為頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問題上，在解決拖欠公務(wù)人員工資的問題上等等。四、整個社會保障制度存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷。比如所謂社會保障只覆蓋城市而不包括，社會救助制度未得到足夠重視，社會保險保障水平過高而保險層次單一，職業(yè)福利未納入政府視野，

8、家庭福利制度付諸闕如，社區(qū)保障作用被過分夸大，等等。五、社會保障工作的專業(yè)化水平有待提高，突出表現(xiàn)為沒有形成一支從到操作的專業(yè)化隊伍。不少保障項目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時間儲蓄制度、志愿者制度），對現(xiàn)有政策法規(guī)實行情況的評估難以進行，社會工作職稱體系難以建立，大學(xué)社會保障