中國社會(huì)保障制度的總體思考

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1、中國社會(huì)保障制度的總體思考　　從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計(jì)再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個(gè)框架性的思路。但是，中國社會(huì)保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計(jì)被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠(yuǎn)性的總體考慮。在一定程度上，對(duì)整個(gè)中國社會(huì)保障制度進(jìn)行宏觀審視，已經(jīng)成為當(dāng)前中國社會(huì)政策的當(dāng)務(wù)之急。　　一、存在問題與原因分析　　簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型任務(wù)之后的十年，中國社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)曾經(jīng)出現(xiàn)過一個(gè)比較明顯的變化過程。　　1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中第一次就新時(shí)期中國社會(huì)保障制度的構(gòu)成進(jìn)行了闡

2、述，指出：我國的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累。以后1995年、1996年中共中央和全國人大關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的文件中，又重申了這樣的觀點(diǎn)。但是，1998年開始，隨著勞動(dòng)和社會(huì)保障部的組建，官方文獻(xiàn)中“社會(huì)保障”一詞的內(nèi)涵和外延均發(fā)生了很大變化，過去“六部分”的說法不僅再也沒有在官方文件中出現(xiàn)，實(shí)際上被完全放棄，而且代之以“要使社會(huì)保險(xiǎn)制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補(bǔ)充，不斷完善社會(huì)保障體系”（見中發(fā)[1998]10號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)

3、做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》）的提法，以后又進(jìn)一步演化為“三條保障線”的說法。由于“三條保障線”被認(rèn)為只是“目前條件下有中國特色社會(huì)保障制度的重要組成部分”，還不是社會(huì)保障制度的全部，官方文件中又再也沒有就完整的社會(huì)保障體系的構(gòu)成發(fā)表過任何論述，所以，關(guān)于整個(gè)中國特色社會(huì)保障制度的總體框架問題，便被懸置起來。　　由于關(guān)于中國社會(huì)保障制度總體框架這個(gè)帶有根本性的問題被長期懸置，目前在我國社會(huì)保障制度建設(shè)的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些明顯的問題。這些問題概括起來，主要是：一、概念使用和某些提法相當(dāng)混亂，不少保障項(xiàng)目定性不清、目標(biāo)不準(zhǔn)，沒有具體的實(shí)施步

4、驟。比如，社會(huì)保障與社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)涵交叉，經(jīng)?；煊茫骸叭裏o”對(duì)象和“五?！惫B(yǎng)實(shí)質(zhì)是社會(huì)救助卻名之為社會(huì)福利；住房救助在實(shí)踐中演變成部分人新的社會(huì)福利；社會(huì)保險(xiǎn)的福利色彩十分濃厚；發(fā)行彩票被定義為彌補(bǔ)政府財(cái)政不足的重要手段；有人提出社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)化、老齡事業(yè)產(chǎn)業(yè)化口號(hào)等等。二、部門之間、制度之間、上下級(jí)之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)保障制度層次性不強(qiáng)，支離破碎，甚至出現(xiàn)某項(xiàng)保障制度受重視的程度隨著不同社會(huì)群體政治呼聲的大小、部門勢(shì)力的大小或者某領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人影響的大小而發(fā)生變化的情況。類似的例子不勝枚舉。三、非制度化特征十分明顯。集中表現(xiàn)在：法制化水平不高，

5、即使已有法規(guī)也嚴(yán)重缺乏執(zhí)法力度，保障制度難以落實(shí)；有些保障項(xiàng)目中政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人責(zé)任不清，保障效果難以到位；政府職能錯(cuò)位，不同部門、不同層次的政府責(zé)任不明確，同時(shí)出現(xiàn)越位和缺位現(xiàn)象；資金籌措不規(guī)范，對(duì)地方財(cái)政的社會(huì)保障出資缺乏有效監(jiān)督；發(fā)動(dòng)社會(huì)力量不充分與過分依賴社會(huì)力量的情況并存。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)具有明顯的應(yīng)急特征，突出表現(xiàn)為頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問題上，在解決拖欠公務(wù)人員工資的問題上等等。四、整個(gè)社會(huì)保障制度存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷。比如所謂社會(huì)保障只覆蓋城市而不包括農(nóng)村，社會(huì)救助制度未得到足夠重視，社會(huì)保險(xiǎn)保障水平過高而

6、保險(xiǎn)層次單一，職業(yè)福利未納入政府視野，家庭福利制度付諸闕如，社區(qū)保障作用被過分夸大，等等。五、社會(huì)保障工作的專業(yè)化水平有待提高，突出表現(xiàn)為沒有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊(duì)伍。不少保障項(xiàng)目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時(shí)間儲(chǔ)蓄制度、志愿者制度），對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)實(shí)行情況的評(píng)估難以進(jìn)行，社會(huì)工作職稱體系難以建立，大學(xué)社會(huì)保障專業(yè)、學(xué)科設(shè)置不盡合理，等等?！　『喴治鲈斐烧麄€(gè)社會(huì)保障體系缺乏總體設(shè)計(jì)和框架性關(guān)照的原因，大致有以下三點(diǎn)：　　首先，各有關(guān)方面對(duì)社會(huì)保障制度重要性的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)到應(yīng)有的高度。之所以出現(xiàn)這種情況，根源在于對(duì)效率優(yōu)先、兼顧公平

7、原則的片面理解，在于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕視社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，在于對(duì)西方福利國家教訓(xùn)的懼怕，在于付諸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)方案中缺乏對(duì)社會(huì)保障制度的足夠重視，在于政府權(quán)利本位和公民義務(wù)本位而不是政府責(zé)任本位和公民權(quán)利本位的行政意識(shí)和行政習(xí)慣，也在于作為大國的中國任何問題都會(huì)有較大回旋余地的偏見。　　其次，不少人對(duì)社會(huì)保障制度的了解和認(rèn)識(shí)存在某些偏差、錯(cuò)誤，甚至誤區(qū)。表現(xiàn)在具體實(shí)踐中，不少人用社會(huì)保險(xiǎn)代替了整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)，有的人誤將應(yīng)急式的基本生活保障當(dāng)成整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)，也有人用就業(yè)就是最大的保障的觀點(diǎn)看待社會(huì)保障制度建設(shè)問題，從而使社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)受到了

8、不應(yīng)有的沖