中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究

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1、中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究摘要：1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革后，開始試行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一般轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)為中央對地方的財(cái)力補(bǔ)助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財(cái)政實(shí)力，解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補(bǔ)助以及1995年開始實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對地方實(shí)行的工資、社會保障、環(huán)保、抗災(zāi)救災(zāi)、扶貧幫困等方面的轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在形式不規(guī)范、管理不到位、監(jiān)督機(jī)制缺失等問題。　　關(guān)鍵詞：財(cái)政；轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)督　　一、現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移

2、支付制度存在的問題　　(一)各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍模糊，造成部分財(cái)政支出的責(zé)任不清　　合理劃分各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的重要依據(jù)。西方各國都對各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)作了明確的法律規(guī)定，各級政府的事權(quán)由法律來界定。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財(cái)政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一?！　?二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，管理分散　　中國轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成專款的分配過程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地出現(xiàn)分散、浪費(fèi)和低

3、效益現(xiàn)象，各地不平衡狀況難以有效解決?！　?三)轉(zhuǎn)移支付的分配不規(guī)范，缺乏科學(xué)的方法　　一是從無條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢。二是對于專項(xiàng)撥款，分配過程中普遍存在著“跑部錢進(jìn)”和“人情款”的問題，項(xiàng)目的確定和范圍選擇不夠合理，使用也缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)偤蛯ｍ?xiàng)資金在各地區(qū)間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，導(dǎo)致了資金使用分散、浪費(fèi)和低效率問題。j是對地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和

4、服務(wù)缺乏激勵(lì)機(jī)制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)?！　?四)轉(zhuǎn)移支付在管理層面上存在問題　　一是預(yù)算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金未能全部納入地方預(yù)算管理?！　栴}主要出在兩個(gè)方面：一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門集中管理，有權(quán)動用這些資金的部委多達(dá)37個(gè)。參與資金分配的部門太多，難免造成資金分配的混亂。另一方面，地方政府在申請資金時(shí)，目標(biāo)就是“跑部錢進(jìn)”，只要能拿到錢，多跑幾個(gè)部門也無所謂?！　〉胤秸谑褂棉D(zhuǎn)移支付資金中也存在問題。一是轉(zhuǎn)移支付中的專款補(bǔ)助要求地方匹配比例過多、過大，在為支持地方發(fā)展起到積極作用的同時(shí)，

5、對地方財(cái)政也造成了一定的負(fù)面影響。二是轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)中，大部分在年度預(yù)算執(zhí)行過程中下達(dá)，一小部分在次年進(jìn)行批復(fù)決算時(shí)明確。三是管理使用違規(guī)。截留擠占和挪用問題是轉(zhuǎn)移支付資金在管理使用上存在的最大的問題?！　?五)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制缺失　　1　缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。中國每年幾千億元的轉(zhuǎn)移支付資金只有財(cái)政部門制定的規(guī)章《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督乏力。一是缺少專門的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)；二是《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定較原則，不利于具體操作；三是現(xiàn)有的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》立法層次較低，使得監(jiān)督乏力?！　?　相當(dāng)數(shù)量轉(zhuǎn)移支付資金使用

6、游離于人大監(jiān)督之外。2006年，審計(jì)署對二十個(gè)省(區(qū)、市)地方預(yù)算進(jìn)行抽查，這些省、區(qū)、市2005年本級預(yù)算共編報(bào)中央返還收人只有3444億元，約占中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44％，有占總數(shù)56％的資金沒有納入地方財(cái)政預(yù)算，也就是說中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財(cái)政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督Ⅲ。　　3　審計(jì)監(jiān)督存在問題?，F(xiàn)階段財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督主要由地方政府通過高層監(jiān)督和審計(jì)來完成。一是審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性。二是中央轉(zhuǎn)移支付這種多頭管理以及預(yù)算決算的不公開、不透明的狀況，顯然加大了對掌握審批權(quán)官員審批行為進(jìn)行監(jiān)督的難度?！　?　缺乏問責(zé)機(jī)制。對每年數(shù)

7、千億元的轉(zhuǎn)移支付資金，只有國家財(cái)政部門1995年制定的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，缺乏應(yīng)有的剛性約束?！　?　轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督缺乏必設(shè)的機(jī)構(gòu)和工作職責(zé)。中國在轉(zhuǎn)移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng)，對資金是否做到?？顚Ｓ?，還不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握信息。二、完善中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議　　(一)合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)　　首先，明確劃分各級政府的事權(quán)是建立完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。其次，財(cái)權(quán)劃分是政府問轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府收入的絕