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1、理解政策失敗中有選擇的政治化正如生活中難免會遇到不如意一樣，公共政策也會遭遇失敗，這種現(xiàn)象司空見慣。然而，有些公共政策的失敗被人們視為“正常事件”：人們心安理得地接受它們，并認為在紛繁復雜的政府行為中這樣的失敗在所難免；而另外一些政治失敗則會招致媒體的過分關(guān)注，甚至會引發(fā)政治動蕩。政策失敗會招來形形色色的反應：質(zhì)疑、指責、調(diào)查以及來自媒體、議會和其他監(jiān)督機構(gòu)的批評意見。面對這些批評，決策者和決策機構(gòu)則使出渾身解數(shù)予以應對，比如尋找借口、回擊批評、推卸責任、進行人員調(diào)整乃至最后提出重大的改革動議。本文試圖對政治
2、行為體在遇到緊急事件時的行為進行分析，并希冀本文的分析能夠?qū)ο嚓P(guān)的研宄有所助益。我們在這里要深宄的問題就是行為體是如何運用“界定”策略（framingstrategies）對政治化事件的責任進行追究的。我們對既定政策的支持者和反對者都進行了分析。界定（framing）和責任追究（blaming）的分析方法早已見于先前的政策分析之中，但是我們卻找不到進行實證研宄的例子。因而我們對行為體如何運用界定機制分配或推卸責任并不十分清楚。在本文中，我們試圖對這個問題進行研宄。我們將對兩次軍事行動進行剖析，這兩次軍事行動都
3、出現(xiàn)了差錯并最終都被政治化了。兩個例子表明了在實踐中界定和責任追究是如何形成的。通過分析，我們試提出一般性的政治危機管理模式，并利用該模式對上述兩個例子進行重新研宄，進而提出一個初步的政治批評的界定模式(framingmodel)。從瑞典海軍的失敗到政治動蕩1994年，瑞典海軍籠罩在一片震驚和不安的氣氛當中：人們對于外國潛艇入侵的理解和觀念將要被徹底顛覆。瑞典經(jīng)常發(fā)現(xiàn)外國偵察潛艇在其領(lǐng)海內(nèi)活動，并時不時造成緊張的政治行動。1981年，一艘蘇聯(lián)潛艇在靠近瑞典海岸線的島嶼附近擱淺，這就為瑞典海軍要求增強潛艇防衛(wèi)的
4、呼聲提供了充分的理由。隨后，瑞典海軍得到了更多的財政預算并更新了武器裝備。1992年，一種新的改進型的潛艇探測系統(tǒng)正式裝備瑞典海軍。事實證明，新技術(shù)是有效的。兩年之內(nèi)，海軍探測到外國潛艇入侵的次數(shù)急劇上升這些潛艇入侵事件都被記錄在案并上報給政府。瑞典政府尤其是當時的瑞典首相對這些報告十分重視，并向莫斯科發(fā)出了正式抗議。首相本人長期參與防衛(wèi)政策的制定，包括潛艇防衛(wèi)政策的制定以及同蘇聯(lián)簽訂的若干雙邊條約的制定。他對蘇軍潛艇侵犯的事實深信不疑，認為政府不能試圖壓制民眾的相關(guān)討論，因為政府無法承受由此而來的政治風險。
5、盡管抗議之聲不絕于耳，這個事件還是迅速地被非政治化了。它成了僅供瑞典和蘇聯(lián)兩國專家討論的問題。在過去十年中，兩國的專家致力于澄清記錄、做出分析、得出結(jié)論，雙方為此爭吵不休。長期以來，瑞典海軍專家和政治領(lǐng)袖一直指責俄國（前蘇聯(lián)）應對不斷發(fā)生的潛艇入侵事件負責。當瑞典的潛艇探測系統(tǒng)在1994年春被證明失效時，所有的指責都站不住腳了。在一次演習中，若干事件的發(fā)生促使瑞典海軍得出了一個結(jié)論，即原先記錄在案的潛艇聲響或許來自于某種動物。當人們發(fā)現(xiàn)一種小型水生動物（水貂）同原先記錄在案的特定聲響存在直接的聯(lián)系時，一切終于
6、真相大白了。原先人們一直將這種特定聲響作為敵人潛艇來犯的證據(jù)。事情的真相被封鎖于國防機構(gòu)之內(nèi)達數(shù)月之久。海軍進行了更多的測試以檢驗結(jié)論的可靠與否。在國防機構(gòu)內(nèi)部，這種失誤被視為一種“典型的情報問題和潛在的信譽問題”，當時的防衛(wèi)情報部領(lǐng)導曾經(jīng)如是說。那么接下來應該怎么辦呢？在進行了一段時間的內(nèi)部討論之后，新上任的最高司令官排除阻撓，決定將事情的真相報告給政府并通報媒體。8月份，軍隊總部的新聞秘書向新聞界通報了海軍所犯下的錯誤。反對派領(lǐng)袖卡爾森（Carlsson）表示如果他在即將到來的大選中獲勝的話，他將對整個潛
7、艇事件發(fā)起議會調(diào)查以澄清事實。反對派在隨后的大選中大獲全勝。在卡爾森的第一個首相任期內(nèi)，他召集了一次咨詢委員會會議，商討國際問題。正是在這次高級會議上，卡爾森披露比爾德確實曾向葉利欽總統(tǒng)發(fā)出抗議信譴責俄國潛艇不斷侵入瑞典海域。這封信并沒有被解密，但是卡爾森對其前任的行為進行了猛烈秤擊。他認為這種行為是不負責任的。人們就比爾德當時的行為是否合法以及他起草這樣一封信時是否遵循了特定的國內(nèi)程序等問題展開了激烈的討論。這次會議結(jié)束之后幾位政黨領(lǐng)袖就這些問題在媒體上發(fā)表了評論。大部分人對比爾德的策略表示質(zhì)疑，認為他沒有
8、及時將這封信的內(nèi)容及其意圖通報給他們。在這一點上，所有的部長和議會成員都表示他們對是否存在這封信及其內(nèi)容等問題一無所知。這次事件對潛艇防衛(wèi)政策產(chǎn)生了重大影響，并給與此事件有最直接聯(lián)系的政治領(lǐng)導人的聲譽涂上了一層灰色。潛艇防御的經(jīng)費被削減，預算計劃被重新修訂。瑞典同俄國的關(guān)系也因此受到影響，因為現(xiàn)在整個世界都知道數(shù)年以來瑞典政府一直向莫斯科發(fā)去草率的信件，對所謂的侵入事件進行譴責，而事實上這樣的侵入事
