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1、要全面地認識人大對地方立法的主導作用地方人大及其常委會主導立法，或者說在地方立法中發(fā)揮主導作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務主耍由政府承擔，還是現(xiàn)在許多地方仍主耍由政府提供法規(guī)初稿、有的地方人大常委會審議通過法規(guī)議案走過場等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會主導地方立法這一憲法原則和立法實踐的依據(jù)，更不能片面地認為“在中國，如果沒有政府同意人大對地方法規(guī)不可能自主決定”“人大主導立法是一個偽命題”。首先，人大擁有“立法主導權”是人民主權和憲治原則的重要體現(xiàn)“人民主權”是現(xiàn)代民主制度的核心，而“
2、人民主權”最根木的實體性權力就是立法權，即我們常說的統(tǒng)治階級通過行使立法權，把自己的意志以法律的形式表現(xiàn)出來，使之具冇普遍遵行的效力?？档聦Υ藘舆^十分清晰地表述：“立法權，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯(lián)合意志。因為一切權利都從這個權力產生?！盵1]在所有的現(xiàn)代民主國家里，立法權無一例外地屬于議會或國會，因為“立法權是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”[2]是重要的憲政原則。在我國，從1954年的第一部憲法直至1982年的第四部憲法，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”一直作為重要的憲法原則體現(xiàn)在憲法里。2
3、000年，為了完善人民代表大會制度，我國制定了立法法，從立法權限、立法程序、法律解釋等重要環(huán)節(jié)對全國以及地方人大及其常委會主導立法作出了詳盡規(guī)定。這就表明，人大主導立法，不儀是憲法原則，而且是維護國家法制統(tǒng)一的憲法責任。堅持人大主導立法，發(fā)揮人大對立法的主導作用，實際上是恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。其次，地方人大主導地方立法是黨的十八屆四屮全會推進依法治國、依憲治國的重要舉措1979年頒布的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國家基木法的形式設定了地方立法權，這是我國立法體制的重大改革。1982年修訂的地方組織法又進
4、一步將地方立法權擴大至“較大的市”。2014年新修訂的立法法全面賦予設區(qū)的市地方立法權。從憲法和法律有關法條看，地方立法權是一種附有必要條件和授權性質的職權，但由于這種賦權的唯一性，地方人大主導立法的地位沒有改變。為了全面實行依法治國，黨的十八屆四屮全會提出：“健全有立法權的人大主導立法的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用?！边@是黨從建設社會主義法治國家總體冃標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法的引領推動作用的一項重耍制度設計，對發(fā)展和完善人民代表大會制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。十八屆四中全會的這一決定，
5、標志著“發(fā)揮地方人大及其常委會在立法中的主導作用”成為我黨全詘推進依法治國的重要舉措。在這種形勢下，有的地方黨委，如深圳市委專門出臺了進一步發(fā)揮人大及其常委會在立法工作屮主導作用的意見。第三，準確把握、全面認識人大的立法主導權之所以會對人大主導立法產生疑問，關鍵在于對人大在立法中的主導地位和主導作用缺乏全面、準確的認識。根據(jù)憲法法律有關規(guī)定和地方擁有立法權以來的立法實踐，我認為人大主導地方立法的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方IM。一是在維護國家法制統(tǒng)一這個重要原則上，人大處于中心地位。憲法、地方組織法、立法法等明確了人大主導立法的憲法地位，地
6、方組織法、監(jiān)督法等將“確保憲法法律在本行政區(qū)域內的實施”賦予了各級人大及其常委會，黨的十八屆四中全會也明確提出“完善全國人人及其常委會憲法監(jiān)督制度”；立法法和監(jiān)督法規(guī)定了本級行政、司法機關和下一級人大及其常委會的規(guī)范性文件要經本級人大常委會備案審查，對超越法定權限，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的“有權予以撤銷”。二是在黨委的領導下對地方立法工作統(tǒng)籌安排、總體設計，統(tǒng)領立法工作全局。在立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方句和立法進程，既充分調動行政司法機關以及社會冇關各方的積極性，妥善平衡各方需求，
7、積極回應社會關切，又防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。三是在立法的選題立項上起決定作用。嚴格落實立法法規(guī)定的立法案由人大及其常委會審議決定，立法項目由人大常委會通過立法計劃的形式進行統(tǒng)籌安排，以保證各級人大及其常委會緊緊圍繞經濟社會發(fā)展大局和改革發(fā)展穩(wěn)定全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。四是在立法過程中始終把握主動權。大部分有立法權的省市都做到了建立法規(guī)起草小組制度，加強人大對起草工作的組織和主導；獨立組織立法調研和論證，提高人大把握立法項目方向、突出立法項目重點及解決立法難點的主動性和實效性；嚴格授權起
8、草立法草案程序，制定立法技術規(guī)范，強化對法規(guī)制定工作的規(guī)范和指導；重要立法項B組織開展聽證會、研討會，實行立法評估制度，等等。五是人大代表和常委會組成人員的權力意識和主體作用發(fā)揮得越來越充分。這些年來，地方
