上海城市居民最低生活保障制度研究

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1、●中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所唐鈞估計(jì)城市貧困人口大約是1500萬(wàn)人左右，其依據(jù)是：150萬(wàn)未能領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)津貼的失業(yè)者、310萬(wàn)未能領(lǐng)到下崗職工生活補(bǔ)貼的下崗無(wú)業(yè)者、190萬(wàn)停發(fā)、減發(fā)退休金的離退休人員，共計(jì)650萬(wàn)人，假設(shè)上述人員因收入減少或中斷，對(duì)2個(gè)被贍養(yǎng)的家庭成員產(chǎn)生影響的話(huà)，則為1400萬(wàn)人，再加上民政部門(mén)傳統(tǒng)的救濟(jì)對(duì)象100萬(wàn)人，1997年，中國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口大約1500多萬(wàn)人。。2001年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城市調(diào)查數(shù)據(jù)，依據(jù)課題組自行設(shè)計(jì)的城市貧困線(xiàn)，計(jì)算出收入低于基本生活保障線(xiàn)的城市人口為1477萬(wàn)，占城市人口

2、的4．37％。2002年3月一4月，民政部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了自我國(guó)城市居民最低生活保障制度建立以來(lái)，規(guī)模最大、范圍最廣、參與人數(shù)最多的一次排查活動(dòng)，各地工作人員對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)所有城市社區(qū)和國(guó)有大中型企業(yè)的應(yīng)保人數(shù)情況逐一進(jìn)行調(diào)查，逐戶(hù)審核登記。調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)現(xiàn)有城市低保應(yīng)保對(duì)象1938萬(wàn)人。7綜合上述各方面的意見(jiàn)，我國(guó)城市貧困人口的規(guī)模大約在1500萬(wàn)人一3100力人之間，占中國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎貫?％．8％s。這樣龐大的貧困群體，必須需要政府和社會(huì)的關(guān)心，并為他們提供制度保障。然而傳統(tǒng)的救濟(jì)制度又存在諸多缺陷，不能適應(yīng)城市新貧困的需要。2

3、、傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的缺陷要求建立城市居民最低生活保障制度中國(guó)城鎮(zhèn)的貧困問(wèn)題在歷史的各個(gè)時(shí)期都存在，只是范圍的大小、貧困程度高低不同而己。因?yàn)橹袊?guó)建國(guó)以來(lái)一直實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)做法，城市貧困的范圍小、程度低，因此在建國(guó)后的四十年間政府就沒(méi)有針對(duì)城市貧困問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)的長(zhǎng)久政策，城市貧困的解決依靠的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的城市社會(huì)救濟(jì)制度。而到了20世紀(jì)后期中國(guó)城鎮(zhèn)的貧困問(wèn)題十分突出時(shí)，傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)制度己經(jīng)無(wú)法解決日益增大的城鎮(zhèn)貧困群體的貧困問(wèn)題。傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)制度存在以下幾個(gè)方面的缺陷：(1)救濟(jì)范圍十分有限．長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市的社會(huì)

4、救濟(jì)對(duì)象受到“三無(wú)”條件的限制，人數(shù)極為有限。在實(shí)行最低生活保障制度之前的1992年，全國(guó)得到國(guó)家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶(hù)人數(shù)只有19萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)人口的比重只有0．06％，不合理的限制條件使很多有實(shí)際困難的城鎮(zhèn)居民成為“三不管”對(duì)象，其困難程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)接受民政部門(mén)救濟(jì)的對(duì)象?！柒x：‘中國(guó)的城市貧困問(wèn)題與杜會(huì)救助制度’，載‘江海學(xué)刊》，2001年第2期．7資料來(lái)源：上海市民政局救濟(jì)救災(zāi)處。。唐鈞：《中國(guó)的城市貧固問(wèn)題與社會(huì)教助制度》，載《江海學(xué)刊≥，2001年第2期。6●(2)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低我國(guó)社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，1992年，用于城市貧困戶(hù)的定

5、期定量救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是8740萬(wàn)元，救濟(jì)對(duì)象人均月救濟(jì)金額為38元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均社會(huì)費(fèi)收入的25％：還不到當(dāng)年城鎮(zhèn)人均食品支出的1／3。(3)救濟(jì)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的直接原因是救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足。1992年，全國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用(包括臨時(shí)救濟(jì))總共只有12億元，僅占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0．005％，不到國(guó)家財(cái)政收入的0．03％。顯然，這一制度己遠(yuǎn)不能適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下貧困人群迅速膨脹的形勢(shì)，建立新的適應(yīng)新形勢(shì)的城市保障制度就理所當(dāng)然了。93、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要建立城市居民最低生活保障制度近年來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定也是備受關(guān)注的問(wèn)題。與社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)的一項(xiàng)重要指

6、標(biāo)是痛苦指數(shù)(失業(yè)率+通貨膨脹率)。國(guó)際上公認(rèn)的痛苦指數(shù)警戒線(xiàn)是105，重警戒線(xiàn)是20n5，而即使不包括隱性失業(yè)，我國(guó)近年來(lái)的痛苦指數(shù)也沒(méi)有下過(guò)20％”．這不能不引起我們的警覺(jué)。而建立最低生活保障制度是政府對(duì)市民作出的經(jīng)濟(jì)上“保底”的承諾，可以即刻起到安定人心的作用，所以，這項(xiàng)被視為“花錢(qián)不多，效果極佳”的社會(huì)工程，應(yīng)該引起高度重視。4、社會(huì)全面發(fā)展需要建立最低生活保障制度世界銀行發(fā)布的{1997年世界發(fā)展指數(shù)》報(bào)告中提出了一個(gè)新的觀(guān)點(diǎn)，即“世界發(fā)展指數(shù)不再單純以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值或國(guó)民生產(chǎn)總值衡量國(guó)家的貧富，而是把人和減輕貧困放在第一位，并置于發(fā)展

7、議程的中心位置”。在發(fā)展這一內(nèi)涵豐富的概念中，把減輕貧困放在這么重要的位置上，給我們以很大的啟發(fā)。可以說(shuō)，建立最低生活保障制度，改變中國(guó)城市中近3000萬(wàn)貧困群體的生存狀況是我們社會(huì)全面進(jìn)步的題中應(yīng)有之義。進(jìn)而言之，建立和完菩這--$,J度不但符合我們社會(huì)主義制度的道德準(zhǔn)則，對(duì)于我國(guó)本世紀(jì)末在總體上達(dá)N4,康生活水平，并由此提高我國(guó)的國(guó)際地位也是至關(guān)重要的?！岸?、先行研究述評(píng)我國(guó)對(duì)城市居民最低生活保障制度的研究起始于20世紀(jì)90年代初。最初的研究主要集中在對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市居民最低生活保障制度的簡(jiǎn)單介紹；隨著我國(guó)城市居民最低生活保障制度的逐步建

8、立，研究方向轉(zhuǎn)為對(duì)我國(guó)城市居民最低生活保障制度的發(fā)展研究；隨著我國(guó)城市居民最低生活保障制度的完善成熟，研究主要集中在制度的不足及改進(jìn)的思路。這些研究的