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1、論我國環(huán)境保護公眾參及制度完善摘要：公眾參與在環(huán)境保護中的地位與作用已被環(huán)境保護的實踐證明越來越重要。但由于我國環(huán)境保護公眾參與制度的不完善，導致公眾參與與立法目的相背離。群體性事件成為公眾參與環(huán)境保護的主要方式，其頻繁發(fā)生且在保護環(huán)境的同時也帶來了諸多負面影響。要重塑立法指導思想，改變末端參與的模式；完善公眾參與立法技術；加強公眾的環(huán)境權利意識；有效引導、利用環(huán)保NGO力量，使其更好的發(fā)揮在環(huán)境保護中的作用。關鍵詞：公眾參與制度；環(huán)境群體性事件；環(huán)保NGO中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A文章編號:1
2、005-913X(2013)01-0042-03一、環(huán)境保護公眾參與制度概述(一)環(huán)境保護公眾參與制度的內涵所謂環(huán)境保護公眾參與制度是指自然人、法人或其他組織依法對政府作出的有關環(huán)境立法、行政、司法等一切與環(huán)境利益有關活動進行參與的各項制度的總稱。從公眾有效參與環(huán)境保護的制度設計，以及立法上對其規(guī)范應當形成的體系來看，環(huán)境保護公眾參與制度的內容應當包括：環(huán)境信息知情制度，立法參與制度，司法參與制度，行政參與制度，以及對各項制度中涉及的權利進行救濟的制度。（二）有關公眾參與制度的立法現狀1.憲法為公眾參與環(huán)境
3、保護提供了法律基礎。我國1982年《憲法》第二條規(guī)定中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事務，管理社會事務，這是公眾參與環(huán)境管理的最高依據。2.法律中有關公眾參與制度的規(guī)定。1989年頒布的《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。其后作為環(huán)境保護單行法的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》紛紛效仿。《大氣污染防治法》第五條規(guī)定：任何單位和個人都有保護大氣環(huán)境的義務，并有權對污染大
4、氣環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告；《水污染防治法》第十條規(guī)定任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉?！董h(huán)境影響評價法》第五條規(guī)定國家鼓勵有關單位、專家、和公眾以適當的方式參與環(huán)境影響評價。3.法規(guī)中有關公眾參與制度的規(guī)定。國務院在2007年頒布了《政府信息公開條例》，將信息公開作為政府的法定職責。并對公民申請信息公開的程序和途徑，以及政府對公眾依法申請過程中要履行的義務做了明確規(guī)定，這為公眾參與環(huán)境保護提供了便利。國務院分別于1998年頒布了《建設項目環(huán)境保護管理條例》和20
5、09年頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，兩部行政法規(guī)都要求制作環(huán)境影響評價報告時要征求相關群眾、單位或組織的意見，特別是涉及公共利益項目的環(huán)評報告。地方政府也對公眾參與制度作了相關規(guī)定，如廣東省政府頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》等。1.部門規(guī)章中有關公眾參與制度的規(guī)定。作為環(huán)境保護的主管部門國家環(huán)境保護總局在一些環(huán)境保護專項規(guī)章中對公眾參與制度作了規(guī)定。如《環(huán)境保護法規(guī)則制定程序》第十三條規(guī)定：環(huán)保法直接涉及公民法人和其他組織的切身利益的，可以公布征求意見稿；《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》對聽證的范圍、
6、程序作了規(guī)定；《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了政府環(huán)境信息公開的義務、公開的范圍以及群眾如何依法獲取有關環(huán)境信息。二、我國環(huán)境保護公眾參與制度存在的問題雖然憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章都對公眾參與的內容有所涉及，具備了法律位階上的連續(xù)性，對公眾參與的方法、途徑也有了相關的規(guī)定。但是實際上公眾參與的方式脫離了法律規(guī)范的軌跡。目前，環(huán)境群體性事件成為了公眾參與環(huán)境保護的主要方式，如2007年廈門PX事件，2012年7月相繼發(fā)生的四川什那事件和江蘇啟東事件等。雖然這些事件的發(fā)生使得公眾的環(huán)境權益得到了保護，但
7、是其中的各種暴力行為也造成了惡劣的社會影響。一個合理、合法的制度通過一個不被法律認可的方式實現，這說明我國現行的公眾參與制度存在很多問題，使得該制度無法發(fā)揮正效應。（一）缺乏權利基礎，立法技術不夠完善《憲法》并沒有將環(huán)境權作為公民的一項基本權利而加以確認。由于缺少權力基礎，其下位法也無法越權提出作為環(huán)境權子權利的公眾參與權。所以有關法律對公眾參與環(huán)境保護的表述口號性明顯，比如《環(huán)境影響評價法》中“鼓勵”公眾參與。雖然有了若干關于公眾參與制度的法律規(guī)定，但是法律之間重復現象嚴重，結構松散沒有形成與公眾參與制度
8、相對應的邏輯體系，即沒有形成關于環(huán)境知情信息、環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與和權利救濟等各個方面法律邏輯體系。確立公眾參與制度為了保障公眾實現環(huán)境權益、監(jiān)督政府行為，所以有關立法應當以公眾權利為本位，但是目前立法賦予政府的權力多于義務。并且由于法律規(guī)范的邏輯結構不嚴謹，缺少對政府責任的明確規(guī)定，二次擴大了政府的權力，使得確立公眾參與制度的目的不能很好地實現。（二）末端參與為主，缺少源頭參與《大氣污染防治法》《水
