論“公共利益”的界定模式(唐忠民 西南政法大學(xué) 教授 ,...

《論“公共利益”的界定模式(唐忠民 西南政法大學(xué) 教授 ,...》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在行業(yè)資料-天天文庫。

1、論“公共利益”的界定模式唐忠民西南政法大學(xué)教授，溫澤彬西南政法大學(xué)講師上傳時間:2007-5-23關(guān)鍵詞:公共利益/普通法律/列舉式/立法模式內(nèi)容提要:憲法關(guān)于“公共利益”的規(guī)定，需要在國家權(quán)力運行活動中具體化。如何將“公共利益”具體化呢？學(xué)界和實務(wù)界提出了三種基本模式。第一種是人大以“一事一議”方式界定“公共利益”；第二種是由司法承擔(dān)對“公共利益”的最終界定；第三種是人大以列舉式立法模式將“公共利益”具體化、固置化。第一種模式正確認(rèn)識到界定“公共利益”屬于權(quán)力機關(guān)的權(quán)限，但具體方式卻不可行；第二種司法決定模式既缺乏實質(zhì)合法性，又沒有技術(shù)可行性；第三種模式在立法上

2、雖有一定困難，但也有其他國家和地區(qū)成功經(jīng)驗可資，是實現(xiàn)憲法“公共利益”規(guī)定對公民權(quán)利保護和對國家權(quán)力制約的惟一現(xiàn)實可行之路。要在國家權(quán)力運行上界定“公共利益”，還必須解決目前我國“公共利益”泛化掩蓋下的許多具體矛盾。2004年現(xiàn)行憲法第四次修改之后，憲法明確規(guī)定了國家對農(nóng)村集體土地的征收征用和對公民的私有財產(chǎn)的征收征用，都必須是“為了公共利益的需要”。由于憲法這一規(guī)范具有原則性，在具體解釋時易生歧義，各地國家機關(guān)特別是政府將“公共利益”作隨意擴張從而以“公共利益”名義侵犯集體和個人合法財產(chǎn)權(quán)的行為多有發(fā)生。能否在普通法律中或在國家權(quán)力運行活動中對“公共利益”予以具

3、體化、固置化，成為社會各界特別是法學(xué)理論和法律實務(wù)界關(guān)注的熱點問題之一。筆者之一此前文章中對這一問題有所涉及，拜讀了法學(xué)界同仁新近文章之后，我們對此問題作一繼續(xù)探討。（一）“公共利益”界定模式的選擇，歸根結(jié)底是兩方面的問題：一是“誰享有對公共利益最終判斷權(quán)”；二是界定者“以何種方式來判斷”。據(jù)我們所見，關(guān)于“公共利益”在普通法律或在國家權(quán)力運行過程中的界定模式，大致有三種意見。第一種意見，主張“公共利益”由權(quán)力機關(guān)以“一事一議”方式界定。這種觀點多見于法學(xué)理論界和法律實務(wù)部門一些人的口頭意見?！肮怖妗笔鞘裁?？張千帆先生認(rèn)為，作為一個法律概念，“公共利益”的重心

4、在于“公共”。然而就是這“公共”二字，通過人的想象而無限夸大、膨脹和神化，成為壓在真實個人身上的一個幻影。要驅(qū)除籠罩在“公共利益”上的魔幻，還原“公共利益”的本質(zhì)——“公共”就是“私人”之合，“公共利益”就是“私人利益”之合。誰來界定“公共利益”呢？張千帆先生排除了學(xué)者或法官這類不可能嚴(yán)格中立的“旁觀者”，而主張由民主條件下產(chǎn)生的國家權(quán)力機關(guān)（代議機關(guān)）來承擔(dān)。他認(rèn)為，民主制度和“公共利益”的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主（代議）的方式界定“公共利益”才可能具有最充分的正當(dāng)性。[1]張千帆先生的基本觀點，即“公共利益”應(yīng)由民主方式去界定，筆者

5、無疑是擁護的，然而我們需要繼續(xù)追問下去，國家權(quán)力機關(guān)（代議機關(guān)）以什么方式界定“公共利益”？是“一事一議”地審查行政機關(guān)提出的征收征用事項？抑或是用立法的模式？如果用立法模式，對“公共利益”的表述采用概括方式，不作具體界定，實際上依然是把“皮球”10踢出了權(quán)力機關(guān)（代議機關(guān)）。張千帆先生沒有繼續(xù)回答下去。我們和一些同志的分歧也就是從這里開始，他們主張，由于“公共利益”的復(fù)雜性、多樣性，用列舉式立法模式明晰界定“公共利益”事有不能，故主張由人大及其常委會用“一事一議”方式審查行政機關(guān)征收征用行為是否符合“公共利益”這一目的。第二種意見，主張司法機關(guān)（法院）對“公共利

6、益”的認(rèn)定有最終審定權(quán)。這種觀點可推鄭賢君先生為代表。鄭賢君先生先從德國公法理論出發(fā)，認(rèn)為“公共利益”是與“征用權(quán)”關(guān)聯(lián)密切的一個詞語，“征用權(quán)”屬于“警察權(quán)”，“警察權(quán)”屬于國家主權(quán)，故體現(xiàn)國家主權(quán)的警察權(quán)及其屬下的征用權(quán)具有絕對性、至上性和不可限制性的特點，這就使得“公共利益”只能是一個在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。鄭先生還認(rèn)為，一項私人財產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)為與“公共利益”相沖突，事先根本無法確定，此時此地與“公共利益”相沖突，彼時彼地則兩相無礙。因此，在較為具體的層面，“公共利益”的界定屬于一個憲法分權(quán)問題，是由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)共同分享

7、的。立法者只能對此作出概括性規(guī)定，具體的判斷則由行政機關(guān)來行使，惟在出現(xiàn)糾紛和沖突時，法院才予介入。采用這種模式界定“公共利益”，鄭先生雖然認(rèn)為是行政機關(guān)承擔(dān)了大量的裁決所謂“公共利益”的主要事務(wù)，但她同時也認(rèn)為，在發(fā)生糾紛時，是由司法機關(guān)行使決定權(quán)。鄭先生因此也將這種模式稱為“立法至上，司法最終”。[2]但明眼人則可看出，這里的“立法至上”是虛的，因為立法表述僅為“公共利益”這一籠統(tǒng)概念，有極大的自由裁量空間，“司法最終”則為實。這種模式實質(zhì)上是把我國現(xiàn)行方式下由行政機關(guān)行使的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)移至司法機關(guān)手中。第三種意見，主張“公共利益”由立法機關(guān)在普通法律上以列舉

8、式立法例予