論“公共利益”的界定模式

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1、論“公共利益”的界定模式關(guān)鍵詞:公共利益/普通法律/列舉式/立法模式內(nèi)容提要:憲法關(guān)于“公共利益”的規(guī)定，需要在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)中具體化。如何將“公共利益”具體化呢？學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出了三種基本模式。第一種是人大以“一事一議”方式界定“公共利益”；第二種是由司法承擔(dān)對(duì)“公共利益”的最終界定；第三種是人大以列舉式立法模式將“公共利益”具體化、固置化。第一種模式正確認(rèn)識(shí)到界定“公共利益”屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)限，但具體方式卻不可行；第二種司法決定模式既缺乏實(shí)質(zhì)合法性，又沒(méi)有技術(shù)可行性；第三種模式在立法上雖有一定困

2、難，但也有其他國(guó)家和地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)可資，是實(shí)現(xiàn)憲法“公共利益”規(guī)定對(duì)公民權(quán)利保護(hù)和對(duì)國(guó)家權(quán)力制約的惟一現(xiàn)實(shí)可行之路。要在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行上界定“公共利益”，還必須解決目前我國(guó)“公共利益”泛化掩蓋下的許多具體矛盾。2004年現(xiàn)行憲法第四次修改之后，憲法明確規(guī)定了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征收征用和對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)的征收征用，都必須是“為了公共利益的需要”。由于憲法這一規(guī)范具有原則性，在具體解釋時(shí)易生歧義，各地國(guó)家機(jī)關(guān)特別是政府將“公共利益”作隨意擴(kuò)張從而以“公共利益”名義侵犯集體和個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為多有發(fā)生。能否

3、在普通法律中或在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)中對(duì)“公共利益”予以具體化、固置化，成為社會(huì)各界特別是法學(xué)理論和法律實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。筆者之一此前文章中對(duì)這一問(wèn)題有所涉及，拜讀了法學(xué)界同仁新近文章之后，我們對(duì)此問(wèn)題作一繼續(xù)探討。（一）“公共利益”界定模式的選擇，歸根結(jié)底是兩方面的問(wèn)題：一是“誰(shuí)享有對(duì)公共利益最終判斷權(quán)”；二是界定者“以何種方式來(lái)判斷”。據(jù)我們所見，關(guān)于“公共利益”在普通法律或在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的界定模式，大致有三種意見。第一種意見，主張“公共利益”由權(quán)力機(jī)關(guān)以“一事一議”方式界定。這種觀點(diǎn)多

4、見于法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)部門一些人的口頭意見。“公共利益”是什么？張千帆先生認(rèn)為，作為一個(gè)法律概念，“公共利益”的重心在于“公共”。然而就是這“公共”二字，通過(guò)人的想象而無(wú)限夸大、膨脹和神化，成為壓在真實(shí)個(gè)人身上的一個(gè)幻影。要驅(qū)除籠罩在“公共利益”上的魔幻，還原“公共利益”的本質(zhì)——“公共”就是“私人”之合，“公共利益”就是“私人利益”之合。誰(shuí)來(lái)界定“公共利益”呢？張千帆先生排除了學(xué)者或法官這類不可能嚴(yán)格中立的“旁觀者”，而主張由民主條件下產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）來(lái)承擔(dān)。他認(rèn)為，民主制度和“公共

5、利益”的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主（代議）的方式界定“公共利益”才可能具有最充分的正當(dāng)性。[1]張千帆先生的基本觀點(diǎn)，即“公共利益”應(yīng)由民主方式去界定，筆者無(wú)疑是擁護(hù)的，然而我們需要繼續(xù)追問(wèn)下去，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）以什么方式界定“公共利益”？是“一事一議”地審查行政機(jī)關(guān)提出的征收征用事項(xiàng)？抑或是用立法的模式？如果用立法模式，對(duì)“公共利益”的表述采用概括方式，不作具體界定，實(shí)際上依然是把“皮球”踢出了權(quán)力機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）。張千帆先生沒(méi)有繼續(xù)回答下去。我們和一些同志的分歧也

6、就是從這里開始，他們主張，由于“公共利益”的復(fù)雜性、多樣性，用列舉式立法模式明晰界定“公共利益”事有不能，故主張由人大及其常委會(huì)用“一事一議”方式審查行政機(jī)關(guān)征收征用行為是否符合“公共利益”這一目的。第二種意見，主張司法機(jī)關(guān)（法院）對(duì)“公共利益”的認(rèn)定有最終審定權(quán)。這種觀點(diǎn)可推鄭賢君先生為代表。鄭賢君先生先從德國(guó)公法理論出發(fā)，認(rèn)為“公共利益”是與“征用權(quán)”關(guān)聯(lián)密切的一個(gè)詞語(yǔ)，“征用權(quán)”屬于“警察權(quán)”，“警察權(quán)”屬于國(guó)家主權(quán)，故體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的警察權(quán)及其屬下的征用權(quán)具有絕對(duì)性、至上性和不可限制性的特點(diǎn)，這

7、就使得“公共利益”只能是一個(gè)在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。鄭先生還認(rèn)為，一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)為與“公共利益”相沖突，事先根本無(wú)法確定，此時(shí)此地與“公共利益”相沖突，彼時(shí)彼地則兩相無(wú)礙。因此，在較為具體的層面，“公共利益”的界定屬于一個(gè)憲法分權(quán)問(wèn)題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的。立法者只能對(duì)此作出概括性規(guī)定，具體的判斷則由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，惟在出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才予介入。采用這種模式界定“公共利益”，鄭先生雖然認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量的裁決所謂“公共利益”的主要事務(wù)，但

8、她同時(shí)也認(rèn)為，在發(fā)生糾紛時(shí)，是由司法機(jī)關(guān)行使決定權(quán)。鄭先生因此也將這種模式稱為“立法至上，司法最終”。[2]但明眼人則可看出，這里的“立法至上”是虛的，因?yàn)榱⒎ū硎鰞H為“公共利益”這一籠統(tǒng)概念，有極大的自由裁量空間，“司法最終”則為實(shí)。這種模式實(shí)質(zhì)上是把我國(guó)現(xiàn)行方式下由行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)移至司法機(jī)關(guān)手中。第三種意見，主張“公共利益”由立法機(jī)關(guān)在普通法律上以列舉式立法例予以界定。以筆者所見，持此種觀點(diǎn)的有以下幾人：其一，筆者本人。筆者在先前文章中曾