【他山之石】英國公路項(xiàng)目PPP的影子收費(fèi)模式介紹

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1、【他山之石】英國公路項(xiàng)目PPP的影子收費(fèi)模式介紹　　概述　　影子收費(fèi)（shadowtoll）是英國的一種稱謂，在美國也叫通行費(fèi)（passthroughtoll），一般是指由政府代替用戶，以一定時(shí)期的某條路段上的交通流量為基準(zhǔn)，定期向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)的模式。這種方式的優(yōu)勢(shì)一般在于“可以將交通流量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門；交通流量并不會(huì)因?yàn)楣肥召M(fèi)變化而受到影響；政府的項(xiàng)目成本更加可預(yù)測等”。需要注意的是，影子收費(fèi)本身并不是一種融資手段，而是一種利用了多種融資方式的支付手段，在美國和英國一般被應(yīng)用于公私合作的項(xiàng)目中?！　≡诠胶献鞯哪Ｊ较?，英國的公共部門通常會(huì)選擇由一個(gè)私人聯(lián)合體(priv

2、ateconsortium)來完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與運(yùn)營，即DBFO模式，并且傾向于最終采取影子收費(fèi)來達(dá)到向項(xiàng)目公司支付價(jià)款的目的。英國政府采用影子收費(fèi)主要是基于兩點(diǎn)的考慮，一是促使私人公司在建設(shè)和運(yùn)營公路時(shí)能夠盡可能的考慮道路的全生命周期，實(shí)現(xiàn)物有所值；二是通過這種方式以推廣付費(fèi)道路模式，為將來發(fā)展為由用戶直接付費(fèi)做鋪墊。但事實(shí)上，在采取收費(fèi)道路模式的其他國家，一般往往直接采取了向用戶收費(fèi)的形式，并且即使是在英國，一些橋和隧道等也相繼實(shí)行了用戶付費(fèi)，其中就包括橫跨泰晤士河的伊麗莎白二世大橋。當(dāng)然，英國之所以如此謹(jǐn)慎的選擇用戶直接付費(fèi)的模式也是迫于國內(nèi)政治壓力——民眾對(duì)于付費(fèi)

3、的強(qiáng)烈抵觸曾一度使得以PPP模式進(jìn)行公路建設(shè)無法在國內(nèi)開展?！　〗档退饺瞬块T的風(fēng)險(xiǎn)　　事實(shí)上，雖然影子收費(fèi)的特點(diǎn)是由私人部門承擔(dān)流量的風(fēng)險(xiǎn)，但這也并不意味著政府部門要求私人部門承擔(dān)了所有的（allornothing）流量風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下政府也可以選擇設(shè)定一定的流量閾值（通常是政府所預(yù)測的該路段最低的交通流量），在低于這一流量時(shí)政府給與補(bǔ)貼，在高于這一流量時(shí)政府獲得收入的分成。在這種方式下，根據(jù)具體的項(xiàng)目，整條公路通常會(huì)被分為幾個(gè)路段，政府會(huì)就不同路段設(shè)定不同的流量閾值和費(fèi)率。政府希望通過這種方式，以進(jìn)一步降低私人部門所承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來鼓勵(lì)私人參與公路建設(shè)?！　∵@里要注意到，除了設(shè)定

4、一定的流量閾限外，有些政府還參考了可用度付款(availabilitypayment)的付費(fèi)模式，這種模式的主要特點(diǎn)就是政府不再只以交通流量為基準(zhǔn)作為付費(fèi)條件，而是綜合考慮道路的建設(shè)和運(yùn)營水平，設(shè)定了多個(gè)基準(zhǔn)，如事故量，車道閉合次數(shù)，車道數(shù)，道路周邊設(shè)施的維護(hù)，環(huán)保措施等，明顯降低了私人部門所承擔(dān)的交通流量的風(fēng)險(xiǎn)，這一模式在一定程度上也鼓勵(lì)了私人部門提高道路的周邊安全設(shè)施和提高道路可通行度。從部分影子收費(fèi)的項(xiàng)目中可以看出，其學(xué)習(xí)了可用度付款的一些計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在付款約定內(nèi)也增加了一些作為獎(jiǎng)勵(lì)(bonus)的標(biāo)準(zhǔn)，比如事故少，關(guān)閉車道的次數(shù)少或者私人單位增加了其他的安保設(shè)施?！　√接憽　?/p>

5、據(jù)英國高速公路局估計(jì)英國所采納的DBFO和影子收費(fèi)為政府節(jié)省了15%的項(xiàng)目成本，但英國國家審計(jì)局對(duì)于這個(gè)數(shù)字的準(zhǔn)確度仍然持有懷疑態(tài)度，其認(rèn)為這個(gè)數(shù)字在計(jì)算時(shí)沒有考慮政府在該項(xiàng)目上的未來支出，以及過高估計(jì)了政府融資成本。事實(shí)上在他們看來，這種模式的成本優(yōu)勢(shì)是值得懷疑的。下表就直接付費(fèi)模式與影子付費(fèi)模式的風(fēng)險(xiǎn)做出了簡單對(duì)比　　共同風(fēng)險(xiǎn)直接付費(fèi)模式下的風(fēng)險(xiǎn)影子付費(fèi)模式下的風(fēng)險(xiǎn)　　一般的交通流量風(fēng)險(xiǎn)（不取決于司機(jī)付費(fèi)的意愿），由道路維護(hù)、路段、周邊服務(wù)設(shè)施等因素決定；　　　　與建設(shè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，由建設(shè)合同條款、擔(dān)保范圍、融資能力、應(yīng)急資金儲(chǔ)備等因素決定?！　　　　　∈杖腼L(fēng)險(xiǎn)（主要直接取決于司

6、機(jī)付費(fèi)的意愿），由社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、收費(fèi)能力、繳費(fèi)程序，省時(shí)程度等因素決定；　　　　與收費(fèi)合同相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)（如約定改變費(fèi)率需要政府同意），社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（如約定費(fèi)率改變要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化相掛鉤）?！　撛诘氖杖腼L(fēng)險(xiǎn)，如政府付費(fèi)的資金來源出現(xiàn)問題，包括政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)、相關(guān)稅收的稅種/稅率變化導(dǎo)致收入減少等；　　與影子收費(fèi)合同相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括政治風(fēng)險(xiǎn)（如政府征收或者政府要求改變合同），通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)（如約定由私人部門承擔(dān)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)）?！　　?duì)于新建的付費(fèi)公路來說，首先，在沒有歷史數(shù)據(jù)的情況下其交通流量很難估計(jì)，而誤差越大的估計(jì)無疑意味著投資風(fēng)險(xiǎn)的增加；其次，付費(fèi)公路融資的無追

7、索權(quán)性質(zhì)以及隨著建設(shè)本身不斷增加的投資風(fēng)險(xiǎn)（包括公路建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、保持道路通行、設(shè)施維護(hù)等）都在很大程度上不斷增加著項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)（事實(shí)上在用戶直接付費(fèi)的模式下，信用等級(jí)2能達(dá)到BBB等級(jí)的項(xiàng)目都是很少的）?！　∫杂白邮召M(fèi)來看，一方面，考慮到用戶不需要直接付費(fèi)，影子收費(fèi)使得收費(fèi)公路在一定程度上可以比直接付費(fèi)公路獲得更高的交通流量，間接增加了公路收入；另一方面，政府付費(fèi)的信用等級(jí)一般要高于直接付費(fèi)，可以在更大的程度上幫助私人部門進(jìn)行融資。但我們需要考慮到，就影子付費(fèi)而