中國財政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究

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1、中國財政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究　　關(guān)鍵詞：財政；轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)督　　　　一、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題　　　　(一)各級政府事權(quán)和財權(quán)范圍模糊，造成部分財政支出的責(zé)任不清　　合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度運行的重要依據(jù)。西方各國都對各級政府的事權(quán)和財權(quán)作了明確的法律規(guī)定，各級政府的事權(quán)由法律來界定。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。　　(二)財政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，管理分散　　中國轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資

2、金零星分散，難以發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地出現(xiàn)分散、浪費和低效益現(xiàn)象，各地不平衡狀況難以有效解決?！　?三)轉(zhuǎn)移支付的分配不規(guī)范，缺乏科學(xué)的方法　　一是從無條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補助按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財政經(jīng)濟能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。二是對于專項撥款，分配過程中普遍存在著“跑部錢進”和“人情款”的問題，項目的確定和范圍選擇不夠合理，使用也缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤和專項資金在各地區(qū)間的分配方法都缺乏嚴格的制

3、度約束，隨意性大，導(dǎo)致了資金使用分散、浪費和低效率問題。j是對地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。　　(四)轉(zhuǎn)移支付在管理層面上存在問題　　一是預(yù)算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金未能全部納入地方預(yù)算管理。　　問題主要出在兩個方面：一方面，專項轉(zhuǎn)移支付資金沒有一個統(tǒng)一的部門集中管理，有權(quán)動用這些資金的部委多達37個。參與資金分配的部門太多，難免造成資金分配的混亂。另一方面，地方政府在申請資金時，目標(biāo)就是“跑部錢進”，只要能拿到錢，多跑幾個部門也無所謂?！　〉胤秸谑褂棉D(zhuǎn)移支付資金中也存在問題。一是轉(zhuǎn)

4、移支付中的?？钛a助要求地方匹配比例過多、過大，在為支持地方發(fā)展起到積極作用的同時，對地方財政也造成了一定的負面影響。二是轉(zhuǎn)移支付款項中，大部分在年度預(yù)算執(zhí)行過程中下達，一小部分在次年進行批復(fù)決算時明確。三是管理使用違規(guī)。截留擠占和挪用問題是轉(zhuǎn)移支付資金在管理使用上存在的最大的問題?！　?五)財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制缺失　　1　缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。中國每年幾千億元的轉(zhuǎn)移支付資金只有財政部門制定的規(guī)章《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督乏力。一是缺少專門的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)；二是《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定較原則，不利于具體操作；三是現(xiàn)有的《過渡

5、期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》立法層次較低，使得監(jiān)督乏力?！　?　相當(dāng)數(shù)量轉(zhuǎn)移支付資金使用游離于人大監(jiān)督之外。2006年，審計署對二十個省(區(qū)、市)地方預(yù)算進行抽查，這些省、區(qū)、市2005年本級預(yù)算共編報中央返還收人只有3444億元，約占中央實際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44％，有占總數(shù)56％的資金沒有納入地方財政預(yù)算，也就是說中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督Ⅲ。　　3　審計監(jiān)督存在問題?，F(xiàn)階段財政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督主要由地方政府通過高層監(jiān)督和審計來完成。一是審計機關(guān)缺乏獨立性。二是中央轉(zhuǎn)移支付這種多頭管理以及預(yù)算決算的不公開、不透明的狀況，顯

6、然加大了對掌握審批權(quán)官員審批行為進行監(jiān)督的難度?！　?　缺乏問責(zé)機制。對每年數(shù)千億元的轉(zhuǎn)移支付資金，只有國家財政部門1995年制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，缺乏應(yīng)有的剛性約束。　　5　轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督缺乏必設(shè)的機構(gòu)和工作職責(zé)。中國在轉(zhuǎn)移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，對資金是否做到?？顚Ｓ?，還不能及時、準(zhǔn)確地掌握信息。　　(三)調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付的形式　　從轉(zhuǎn)移支付的整體組合模式選擇來看，建立一個以公式化為基礎(chǔ)、一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，有利于區(qū)域均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。從國際經(jīng)驗來看，這種模式不同于大多數(shù)發(fā)達國家所采用的以專項轉(zhuǎn)移支付為

7、主的模式，它反映了對地區(qū)均衡的特別關(guān)注，為大多數(shù)發(fā)展中國家所采用。改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式?！　?四)規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的方法　　1　對于一般性轉(zhuǎn)移支付，要確定地方的標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)支出。解決收入能力評估問題，要參照國際經(jīng)驗，結(jié)合分稅制改革，客觀地分析地方可用財力，同時要考慮國家的收入政策?！　?　對于專項撥款，也要有統(tǒng)一客觀的分配公式可供操作。在公式的設(shè)計過程中，應(yīng)根據(jù)各地不同情況和項目不同特點，選