中國(guó)民辦教育的五大制度創(chuàng)新

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1、中國(guó)民辦教育的五大制度創(chuàng)新浙江大學(xué)教育學(xué)院民辦教育研究中心吳華我曾經(jīng)在各種場(chǎng)合闡述過民辦教育通過“增加教育供給、改善教育公平、提高教育效率、擴(kuò)大教育自由、推進(jìn)教育開放、擴(kuò)張教育空間、轉(zhuǎn)變教育觀念、推動(dòng)教育創(chuàng)新、減輕就業(yè)壓力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”等十個(gè)方面的優(yōu)異表現(xiàn)對(duì)中國(guó)教育發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的十大貢獻(xiàn)，但這些事實(shí)都只能說明過去，要全面認(rèn)識(shí)民辦教育對(duì)中國(guó)社會(huì)和教育發(fā)展的深刻影響，那就必須要深入到制度創(chuàng)新的層面進(jìn)行新的觀察。民辦教育的產(chǎn)生與發(fā)展本身就是改革開放以來中國(guó)大陸教育領(lǐng)域最為重要的制度創(chuàng)新。民辦教育的出現(xiàn)改變了中國(guó)教育的基本結(jié)構(gòu)，打破了政府對(duì)教育的壟斷局面，導(dǎo)致原來封閉、保守的

2、公辦教育實(shí)現(xiàn)了向一個(gè)開放、充滿活力和多元化的現(xiàn)代教育體系的轉(zhuǎn)型，并成為中國(guó)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型中的一個(gè)必要的環(huán)節(jié)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，任何制度變遷都是成本和效益比較的結(jié)果，當(dāng)制度變遷的預(yù)期收益超過制度變遷的成本時(shí)，增加制度收益的變遷遲早總會(huì)發(fā)生。改革開放20多年來在中國(guó)大陸教育領(lǐng)域發(fā)生的制度變遷和由民辦教育引發(fā)的制度創(chuàng)新反復(fù)證明了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的這個(gè)普遍結(jié)論。諾斯指出，“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖?！保ā敦?cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》p274，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994

3、）第一個(gè)方面是在法律層面打破了政府對(duì)教育的壟斷。中國(guó)自古就有民間自由辦學(xué)的傳統(tǒng)，2500年前的孔子、宋明時(shí)期的書院以及建國(guó)前廣布中國(guó)農(nóng)村的私塾都是這種民間自由辦學(xué)的典范。這里之所以要強(qiáng)調(diào)“民間自由辦學(xué)”而不僅僅是“民間辦學(xué)”，是因?yàn)榻▏?guó)以后很長(zhǎng)一段時(shí)間的“民間辦學(xué)”在學(xué)校經(jīng)營(yíng)、人事安排、課程設(shè)計(jì)與實(shí)施等學(xué)校活動(dòng)的關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)基本喪失了辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)者辦學(xué)自由意志的喪失與扭曲使得建國(guó)后到改革開放之前的“民間辦學(xué)”已經(jīng)沒有創(chuàng)造性可言，只是一個(gè)承擔(dān)“來圖加工”的加工車間而已。，陳桂生對(duì)建國(guó)后的民辦教育有細(xì)致的辨析，詳見陳桂生著《中國(guó)民辦教育問題》（教育科學(xué)出版社，2001）但

4、是到上個(gè)世60年代時(shí)，主要由于意識(shí)形態(tài)的原因使自由的民間辦學(xué)基本消亡，其時(shí)雖然農(nóng)村辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)國(guó)家所付甚少，但所有的學(xué)校都已經(jīng)處于政府的嚴(yán)密控制之下，自由兩字已是蕩然無存。改革開放后民辦教育的出現(xiàn)打破了政府對(duì)教育的壟斷，獨(dú)立的多元辦學(xué)主體的出現(xiàn)和發(fā)展壯大逐步形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中競(jìng)爭(zhēng)性的教育市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，并因此帶動(dòng)了一系列的教育制度創(chuàng)新。改革開放以后的民辦教育與建國(guó)后到改革開放之前的民辦教育相比有一個(gè)根本的區(qū)別。改革開放之前的民辦教育完全是政府本位的民辦教育，期間民辦教育的興盛與衰亡完全取決于政府意志，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。改革開放以后的民辦教育基本上是市場(chǎng)本位的民

5、辦教育，盡管政府的政策傾向?qū)γ褶k教育的發(fā)展形成了強(qiáng)有力的外部約束，但民辦學(xué)校的開辦與關(guān)閉基本上是舉辦者發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)會(huì)并在成本和收益之間進(jìn)行權(quán)衡的過程，是舉辦者追求自身利益的自主決策。我這樣說決沒有貶低民辦學(xué)校舉辦者辦學(xué)動(dòng)機(jī)的意義，而是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下決策者理性行為最合理的解釋。否則，我們就不能理解為什么在《民辦教育促進(jìn)法》的審議過程中“合理回報(bào)”與“產(chǎn)權(quán)歸屬”成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)的事實(shí)，也無法解釋民辦學(xué)校舉辦者之間的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)交易行為。當(dāng)然，對(duì)于“利益”必須作廣義的理解，其中也包括舉辦者對(duì)政府和社會(huì)是否認(rèn)同和鼓勵(lì)他的辦學(xué)行為的感受。除此以外，對(duì)民辦學(xué)校舉辦者“自身利益”的理解也

6、不應(yīng)局限于直接的經(jīng)濟(jì)利益，他們對(duì)公益事業(yè)的追求、對(duì)社會(huì)成就與社會(huì)認(rèn)可的追求、對(duì)人格完善的追求及由此帶來的巨大愉悅當(dāng)然也在“自身利益”之中。當(dāng)然，這種市場(chǎng)本位的民辦教育離開改革開放以來中國(guó)社會(huì)的全面而深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型是不可想象的，也正是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制背景下，民辦教育主體意識(shí)的覺醒才成為中國(guó)教育體制改革的重要推動(dòng)力量。民辦教育打破政府對(duì)教育壟斷的動(dòng)力機(jī)制是基于私人產(chǎn)權(quán)的民辦學(xué)校的出現(xiàn)，這個(gè)分析的邏輯與分析經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的制度變遷的機(jī)理完全一致。因?yàn)橹挥忻魑乃饺水a(chǎn)權(quán)才會(huì)形成“硬的”財(cái)務(wù)和預(yù)算約束，同時(shí)形成強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，才會(huì)有足夠的積極性通過創(chuàng)新為社會(huì)提供差異化的教育服務(wù)和持

7、續(xù)提高辦學(xué)效益，也正是因?yàn)槊褶k學(xué)校的私人產(chǎn)權(quán)才有可能基于憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)來對(duì)抗政府利用公權(quán)對(duì)民辦學(xué)校的不當(dāng)干預(yù)。民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題在《民辦教育促進(jìn)法》中并沒有得到最終的解決，在民辦學(xué)校終止和清算時(shí)，對(duì)增值資產(chǎn)的處置至今沒有一個(gè)明確的制度安排。盡管如此，無論舉辦者是公民個(gè)人還是其他非政府機(jī)構(gòu)，他們對(duì)民辦學(xué)校所實(shí)際行使的控制權(quán)和實(shí)際或可能的受益權(quán)都更多的具有私人產(chǎn)權(quán)的屬性?！睹褶k教育促進(jìn)法》的出臺(tái)是民辦教育在法律層面打破政府對(duì)教育的壟斷的最重要成果。在《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)條款中明確規(guī)定了民辦教育和公辦教育、民辦學(xué)校和公