古代中央與地方的關(guān)系

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1、古代中央與地方的關(guān)系是：專制主義的中央集權(quán)制中央集權(quán)—指中央與地方的關(guān)系，中央對地方擁有統(tǒng)帥權(quán)，地方聽命于中央。我國古代中央對地方官吏的監(jiān)察，始終是封建政治中的一個(gè)重大問題。數(shù)千年來，封建統(tǒng)治者憚思竭慮地設(shè)計(jì)并推行了多種監(jiān)察地方的方案和措施，即使在今天看來，其中也不乏合理的、有價(jià)值的因素。本文試就古代對地方監(jiān)察的幾種主要形式，分別進(jìn)行考察，并比較其利弊，以期總結(jié)出一些有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。一、任用行政長官監(jiān)察地方官吏秦始皇統(tǒng)一中國的前六年，秦國南郡的郡守騰給本郡各縣、頒發(fā)了一部文告——《語書》，其中說：“今且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論及令、丞。有（又）且課縣官，獨(dú)多犯令而令、丞弗得者，

2、以令、丞聞?！薄?〕課為考核；聞即上報(bào)。說明當(dāng)時(shí)秦國對縣一級長官令、丞的監(jiān)察由郡守負(fù)責(zé)，郡守所遣之人，當(dāng)是身邊行政官員無疑。他們可能是最早有史料記載的監(jiān)察地方的行政官員。由于當(dāng)時(shí)只在局部地區(qū)實(shí)行，影響不大。西晉王朝建立不久，晉武帝即全面推行以行政長官監(jiān)察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晉武帝頒布詔書，內(nèi)稱：“郡國守相，三載一巡行屬縣”；“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽(yù)者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹(jǐn)察之。揚(yáng)清激濁，舉善彈違”〔2〕。由于武帝重視，監(jiān)察活動(dòng)在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了一定作用。但西晉歷史不長，到了東晉，地方監(jiān)察制度逐漸遭到破壞。泰寧二年（324年）

3、十月，江州刺史應(yīng)詹上疏說：“漢朝使刺史行部，乘傳奏事，猶恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故復(fù)有繡衣直指。今之艱弊，過于往昔。”〔3〕寥寥數(shù)語，披露了地方監(jiān)察失靈的狀況。宋代加強(qiáng)了對地方官的監(jiān)督，實(shí)行以監(jiān)司為主、通判為輔的監(jiān)察系統(tǒng)。北宋初設(shè)立十五路，每路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司，對地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督。轉(zhuǎn)運(yùn)使無固定任期，一般以朝臣充任，“歲行所部，檢察儲積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達(dá)，及專舉刺官吏之事”〔4〕。此時(shí)的轉(zhuǎn)運(yùn)使還是監(jiān)察官，但隨著中央專制集權(quán)的加強(qiáng)，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉(zhuǎn)運(yùn)使”，一路之事無所不總〔5〕，成為地方最高行政長官。后來又在各路設(shè)立提點(diǎn)刑獄司，除掌管一路司法外，兼管“舉刺

4、官吏之事”〔6〕。此外還有掌管賑災(zāi)、鹽鐵茶酒，兼察吏治的提舉常平司。轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司統(tǒng)稱監(jiān)司，其長官都屬于路一級的監(jiān)察官。通判是北宋初年設(shè)置的州（郡）一級行政區(qū)的監(jiān)察官。通判不是知州的副職和屬官，而是具有與知州共同處理政務(wù)，并且負(fù)有監(jiān)督知州職責(zé)的監(jiān)察官。至南宋紹興年間，通判的權(quán)力加重，“入則貳政，出則按縣”〔7〕，監(jiān)察對象擴(kuò)展到屬縣官吏。監(jiān)司和通判一身數(shù)職，與行政長官無異，卻又都兼管地方的監(jiān)察工作。他們互相侵越權(quán)限，關(guān)系混亂。這樣做的最大好處就是便于皇帝控制駕御，而于實(shí)際工作弊多利少。因此，監(jiān)司與通判的監(jiān)察效果不會理想。這一點(diǎn)是不言而喻的，無需過多地論述。明代地方的督撫曾負(fù)責(zé)監(jiān)

5、察工作。督撫是總督與巡撫的概稱，兩者先有巡撫后有總督。巡撫之制形成于明永樂十九年（1421年）〔8〕。巡撫由行政長官擔(dān)任，最初不握有監(jiān)察權(quán)，但在宣德七年（1432年）八月，明帝正式命各處巡撫侍郎，同巡按御史與按察使一同考察州縣官吏〔9〕。這是巡撫擁有監(jiān)察權(quán)的開端。景泰四年（1453年），巡撫兼領(lǐng)都御史頭銜，更具有監(jiān)察官的性質(zhì)〔10〕。巡撫任期一年，任滿回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：“若巡撫不久任，與巡按無異，何復(fù)用巡撫為哉？”要求巡撫久任，內(nèi)地省分任期三年，邊防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡撫駐節(jié)省城，巡按及分巡道員成為其直接下屬。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的

6、基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，出任總督的絕大多數(shù)為朝官。盡管督撫制度已經(jīng)形成，但終明一代，督撫都處在向地方大臣過渡階段。這個(gè)過渡的最終完成是在清代。需要說明的是，無論是明還是清，監(jiān)察權(quán)只是督撫權(quán)限中的一部分，而且這部分的比重愈往后愈下降。換言之，明清時(shí)期中央對地方的監(jiān)察主要并不是通過督撫進(jìn)行的。綜上所述，似可得出這樣的認(rèn)識：以行政官員監(jiān)察地方官吏，在晉代并沒有收到預(yù)期效果；宋代的監(jiān)司、通判與明清的督撫都是兼職的監(jiān)察官（清代的督撫后已演變?yōu)榧兇庖饬x上的地方行政長官），他們對地方官的監(jiān)察，不會有什么明顯的作用，也應(yīng)是可以肯定的事實(shí)。用行政長官監(jiān)察地方何以收效甚微？早在兩千三百多年前的戰(zhàn)國時(shí)代，商鞅就從官吏之間的

7、利害關(guān)系入手，闡明了其中的原委。他說：“吏雖眾，事同體一也。夫事同體一者，相監(jiān)不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。故至治，夫妻交友不能相為棄惡蓋非，而不害于親，民人不能相為隱。上與吏也，事合而利異者也。今夫騶、虞，以相監(jiān)，不可；事合而利同者也。若使馬焉能言，則騶、虞無所逃其惡矣，利異也。利合而惡同者，父不能以問子，君不能以問臣。吏之與吏，利合而惡同也。夫事合而利異者，先王之所以為端也。”〔12〕按照商鞅