后土地財(cái)政時(shí)代我國地方政府償債問題研究

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1、后土地財(cái)政時(shí)代我國地方政府償債問題研究后土地財(cái)政時(shí)代我國地方政府償債問題研究摘要:從地方本級財(cái)政缺口、土地出讓金收益及地方債務(wù)投資項(xiàng)目效益分析等方面對后土地財(cái)政時(shí)代的地方政府償債能力進(jìn)行了分析、梳理,指出由于地方官員晉升機(jī)制的影響、中央政府在與地方政府和金融機(jī)構(gòu)三方博弈中的弱勢以及相關(guān)制度的滯后,導(dǎo)致地方政府缺乏主動(dòng)償債動(dòng)機(jī)。后土地財(cái)政時(shí)代地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢極有可能是進(jìn)一步向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移。因此,必須通過做大做強(qiáng)地方財(cái)政能力、彌補(bǔ)相關(guān)制度缺失等途徑,來謹(jǐn)防后土地財(cái)政時(shí)代地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞:土地財(cái)政;地方政府債務(wù);償債

2、能力;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);中央財(cái)政一、引言及文獻(xiàn)回顧“土地財(cái)政”是頗具中國特色的一個(gè)詞,這個(gè)詞反映的不僅僅是一種體制,更重要的是當(dāng)前地方政府的生存之道。與分稅制改革并行的土地出讓收入分配制度實(shí)際上是當(dāng)前地方政府財(cái)政賴以存在的根本。然而,目前有跡象表明,這種財(cái)政模式只能是一種政府的短期行為。隨著權(quán)利體系的完善,土地資本化收益分配體系也正在逐漸制度化、完善化。同時(shí),從市場角度看,近年來的房地產(chǎn)調(diào)控效果越來越明顯,直接導(dǎo)致土地財(cái)政賴以生存的市場環(huán)境產(chǎn)生了根本變化。以上種種原因表明,土地財(cái)政時(shí)期正逐漸退出歷史舞臺(tái),后土地財(cái)政時(shí)代已經(jīng)到來。更重要的是,當(dāng)土地財(cái)政

3、對地方政府財(cái)力的支撐作用減弱時(shí),地方政府的債務(wù)償還成為一個(gè)更為棘手的問題,個(gè)別地方政府債務(wù)難以償還時(shí),必然會(huì)累及中央財(cái)政?！巴恋刎?cái)政”作為極具中國特色的財(cái)政現(xiàn)象,國外學(xué)者對其研究不多,而國內(nèi)學(xué)者針對土地財(cái)政的成因、現(xiàn)狀和化解路徑等問題取得了豐碩的研究成果。近兩年來,隨著地方政府債務(wù)問題的備受關(guān)注和中央房地產(chǎn)調(diào)控效果初顯,已有部分學(xué)者開始研究土地財(cái)政不可持續(xù)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。陳志勇(2017)提出“土地財(cái)政”衍生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題體現(xiàn)在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱與不可持續(xù)。劉錦(2017)認(rèn)為,土地財(cái)政模式驅(qū)使地方政府不斷擴(kuò)展城市建設(shè),造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4、汪利娜(2017)、劉家義(2017)認(rèn)為地方政府舉債和還債都寄托于土地財(cái)政,然而,土地財(cái)政有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性,不會(huì)長期財(cái)源滾滾。賀蕊莉(2017)指出,后土地財(cái)政時(shí)代地方政府在尋求財(cái)源的行為中大量借債、濫用公債型財(cái)政收入制度的方法風(fēng)險(xiǎn)最大。劉尚希等(2017)對我國地方政府性債壓力進(jìn)行了測試研究,研究表明在土地財(cái)政收入萎縮的條件下,我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控,但部分指標(biāo)揭示出債務(wù)壓力持續(xù)走高,形勢不容樂觀。[6]馮進(jìn)路、劉勇(2017)對“十二五”時(shí)期地方政府債務(wù)規(guī)模及經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入進(jìn)行了測算,結(jié)合通行的債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo),認(rèn)為“十二

5、五”時(shí)期我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控,但局部流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。從總體上看,目前學(xué)界關(guān)于地方政府債務(wù)問題的研究,仍主要集中在地方債務(wù)規(guī)模測算、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評估及風(fēng)險(xiǎn)治理分析等方面,而對后土地財(cái)政時(shí)代地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變的必然趨勢、轉(zhuǎn)移路徑及其防范對策尚缺乏系統(tǒng)梳理和科學(xué)預(yù)判。針對這一問題,本文在分析后土地財(cái)政時(shí)代地方政府償債能力、償債動(dòng)機(jī)、制度建設(shè)的基礎(chǔ)上,指出當(dāng)前必須未雨綢繆,防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在后土地財(cái)政時(shí)代向中央財(cái)政的不正?？v向轉(zhuǎn)移。二、后土地財(cái)政時(shí)代地方政府償債能力分析目前,我國地方政府的可用還債資金來源主要是地方政府本級財(cái)政收入、中央的稅

6、收返還、中央轉(zhuǎn)移支付、地方政府性基金收入、地方融資項(xiàng)目的收益。因此,系統(tǒng)地梳理和研究地方財(cái)政收支規(guī)模和項(xiàng)目收益情況,既可以對地方政府的償債能力有一個(gè)客觀的評價(jià)和認(rèn)識(shí),也可以對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)縱向轉(zhuǎn)移的“可能性”有所剖析。(一)地方本級財(cái)政缺口恐將繼續(xù)擴(kuò)大如果不考慮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制,那么地方政府債務(wù)償付在根本上還是需要依靠組織本級財(cái)政收入來解決,即地方本級財(cái)政收支情況及結(jié)構(gòu)對地方政府償債能力的強(qiáng)弱起著決定性作用。然而,眾所周知,自1994年分稅制改革后,地方政府本級收支缺口不斷擴(kuò)大。在目前無法厘清中央與地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu),以及財(cái)政體制難以得到大的

7、調(diào)整的情況下,地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對稱的局面仍將難以扭轉(zhuǎn),地方政府無法獲得更大的收入自主權(quán),因財(cái)力不足而導(dǎo)致的財(cái)政缺口在未來一段時(shí)期內(nèi)也將難以得到收縮。2017年前三季度,根據(jù)正式公布的全國31個(gè)省(區(qū)、市)的地方財(cái)政收支情況來看,只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個(gè)省(市)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)盈余,其余的26個(gè)地區(qū)皆出現(xiàn)赤字,即超過80%的省(區(qū)、市)出現(xiàn)財(cái)政赤字。財(cái)政赤字位居前五名的省均超過千億元。一些財(cái)政收入并不高的地區(qū),財(cái)政支出額度甚至是財(cái)政收入的近6倍。以青海省為例,2017年前三季度,青海省財(cái)政收入總計(jì)為118.44億元,而其支出卻高達(dá)6

8、82.97億元,支出收入比為5.8∶1。加之未來地方財(cái)政支出中民生性支出的比重將可能有較大幅度的上升,由于民生支出的剛性,因此,地方財(cái)政吃緊的狀況不僅不能緩解,而且