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1、行政立法公眾參和機制探究 摘要：行政立法聽證制度已成為世界行政程序法中極其重要的制度，擴大公眾參與制度，充分表達民眾利益訴求，廣泛聽取各方意見，以完善行政立法的質(zhì)量和行政立法的公正性與科學性。本文通過描述行政立法中公眾參與的問題，并分析其原因，進而提出完善行政立法中公眾參與的建議，以為完善我國行政立法中公眾參與提供借鑒。關鍵詞：行政立法行政立法聽證公眾參與行政立法的公眾參與雖然在我國實行多年，但除《立法法》等相關法律中涉及公眾參與以外，并沒有明確的法律規(guī)定，行政立法的公眾參與制度在我國的實施范圍及其作用并沒有達到令人滿意的狀態(tài)。一、行政立法的公眾參與機制的問題與不足“在立法中，往往
2、實體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有；在執(zhí)法中，往往為追求行政權的實現(xiàn)，而忽視行政權行使過程中程序的合法性?！?盡管公眾參與在行政立法聽證中建立推行已經(jīng)有很多年，但是在行政立法聽證的公眾參與方面仍存在一些問題與不足。在立法方面，雖然我國在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中做出了對行政立法聽證中公眾參與方面的規(guī)定，但也只是散見于各法律文本中，缺少像美國《聯(lián)邦行政程序法》等那樣規(guī)定行政立法聽證中公眾參與方面完備統(tǒng)一的法律文件體系，制度設計不完備；在執(zhí)法方面，我國沒有形成像西方國家多年傳統(tǒng)積淀形成的普遍的行政立法模式，行政立法聽證中存在執(zhí)法不嚴，甚至是違法現(xiàn)象，公眾參
3、與在制度運行的過程中得不到法律意義上的保障，制度運行方面存在缺陷。除此之外，在政治傳統(tǒng)上，我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，形成了深厚的政治社會傳統(tǒng)，相比于西方國家，我國缺乏民主的基礎，即便社會主義民主政治建設在我國已經(jīng)取得一定的發(fā)展成果，但在行政立法聽證的公眾參與實踐中，專制傳統(tǒng)的影響依然存在。二、我國行政立法制度公眾參與缺失的問題分析行政立法制度在我國形成和建立健全過程中，不可避免地出現(xiàn)一些問題與缺陷，產(chǎn)生缺陷的原因涉及我國傳統(tǒng)及政府部門在制度設計和運行多方面的因素。（一）政治傳統(tǒng)的影響：公眾參與意識淡薄8歷史制度主義認為：政策影響政策結果，則歷史造就了制度。對于這個邏輯關系，伊肯伯
4、里寫道：“歷史的動力塑造了國家和社會的組織結構，而這些結構則進一步塑造、限制、抑制社會和政府行為者，并使他們獲得能力?！倍窂揭蕾囋谄渲衅鸬搅酥陵P重要的作用。朱天飚認為：路徑選擇能使我們更好地認識“粘性”，制度由歷史演變而來所以比較穩(wěn)定，不易改變。在不斷重復出現(xiàn)的行為上建立起來的對任何組織和個人的影響根深蒂固，產(chǎn)生一種無意識的結果。我國自古以來受中央集權制和“君為朝綱”的儒家文化的影響，使政府始終處于主導性地位，政府也理所當然地擁有決策的權力，而人民大眾只能服從政府制度的安排，并且公眾參與的民主意識在中國歷史較短，宣傳力度不夠，公眾參與的廣度和深度較低，以及政府“只說不做”的現(xiàn)象使得
5、國內(nèi)公眾參與意識較薄弱。（二）公眾參與立法機制不完善，公眾參與缺失聽證會參加人是聽證主體，開聽證會的目的就是聽取這些相關人士的意見，以便使政策制定得更加科學合理。在美國、英國等國家，法律對于公眾參與行政立法的程序、參與人員、參與方式和如何產(chǎn)生效力等方面作了明確的規(guī)定。而我國雖然為公眾參與行政立法制定了《立法法》等法律，但這些法律中并沒有明確規(guī)定公眾參與行政立法的程序、范圍、參與人員的選拔標準及如何產(chǎn)生效力。而在我國行政立法聽證的實踐中，普遍存在著聽證會人遴選標準的缺失，各地各部門的標準五花八門，有的是政府內(nèi)部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結合。正是由于規(guī)定中沒有明確規(guī)
6、定公眾參與的方式和范圍而使公眾參與行政立法沒有法律的保障，不能對政府起到更好的約束力，進而使公眾參與缺失和政府的不重視。8（三）行政立法中公開透明度低公眾參與行政立法最重要的前提是在行政機關將行政立法的相關事項向公眾公開，行政立法公開度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，則民主性就高。我國只要求在行政立法之前要聽取公眾的意見，而在聽取前是否進行立法草案，在多大程度上公開，向誰公開，如何公開都沒有相關規(guī)定，這就使行政機關有了發(fā)揮的余地，趨利避害。現(xiàn)實中很多草案沒有公開，草案不公開，公眾就無從理解，從而使聽取民眾的意見成了一紙空話，進而無法完善我國行政立法中的公眾參與制度。（四）行政聽
7、證程序缺乏有效監(jiān)督機制由于行政立法聽證制度在我國發(fā)展尚不成熟，因而行政機關和社會公眾對其都沒有充分的認識，在立法上仍然不很完備，在實踐中也缺乏外國可借鑒經(jīng)驗，操作中難免會出現(xiàn)違反聽證程序的行為。故在聽證制度的實踐中，有必要建立與行政立法相適應的聽證監(jiān)督機制。自從聽證會引入我國以來，聽證會制度取得了一些發(fā)展成果，但由于聽證會的濫用，在實際應用中卻未取得良好的效果。究其原因，除了在聽證會舉行過程中存在的上述問題外，還缺乏對于聽證會的事后評估機制，這直接導致了很
