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1、行政立法公眾參和機(jī)制探究 摘要：行政立法聽(tīng)證制度已成為世界行政程序法中極其重要的制度，擴(kuò)大公眾參與制度，充分表達(dá)民眾利益訴求，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，以完善行政立法的質(zhì)量和行政立法的公正性與科學(xué)性。本文通過(guò)描述行政立法中公眾參與的問(wèn)題，并分析其原因，進(jìn)而提出完善行政立法中公眾參與的建議，以為完善我國(guó)行政立法中公眾參與提供借鑒。關(guān)鍵詞：行政立法行政立法聽(tīng)證公眾參與行政立法的公眾參與雖然在我國(guó)實(shí)行多年，但除《立法法》等相關(guān)法律中涉及公眾參與以外，并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，行政立法的公眾參與制度在我國(guó)的實(shí)施范圍及其作用并沒(méi)有達(dá)到令人滿(mǎn)意的狀態(tài)。一、行政立法的公眾參與機(jī)制的問(wèn)題與不足“在立法中，往往
2、實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒(méi)有；在執(zhí)法中，往往為追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過(guò)程中程序的合法性。”8盡管公眾參與在行政立法聽(tīng)證中建立推行已經(jīng)有很多年，但是在行政立法聽(tīng)證的公眾參與方面仍存在一些問(wèn)題與不足。在立法方面，雖然我國(guó)在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中做出了對(duì)行政立法聽(tīng)證中公眾參與方面的規(guī)定，但也只是散見(jiàn)于各法律文本中，缺少像美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》等那樣規(guī)定行政立法聽(tīng)證中公眾參與方面完備統(tǒng)一的法律文件體系，制度設(shè)計(jì)不完備；在執(zhí)法方面，我國(guó)沒(méi)有形成像西方國(guó)家多年傳統(tǒng)積淀形成的普遍的行政立法模式，行政立法聽(tīng)證中存在執(zhí)法不嚴(yán)，甚至是違法現(xiàn)象，公眾參
3、與在制度運(yùn)行的過(guò)程中得不到法律意義上的保障，制度運(yùn)行方面存在缺陷。除此之外，在政治傳統(tǒng)上，我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，形成了深厚的政治社會(huì)傳統(tǒng)，相比于西方國(guó)家，我國(guó)缺乏民主的基礎(chǔ)，即便社會(huì)主義民主政治建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)取得一定的發(fā)展成果，但在行政立法聽(tīng)證的公眾參與實(shí)踐中，專(zhuān)制傳統(tǒng)的影響依然存在。二、我國(guó)行政立法制度公眾參與缺失的問(wèn)題分析行政立法制度在我國(guó)形成和建立健全過(guò)程中，不可避免地出現(xiàn)一些問(wèn)題與缺陷，產(chǎn)生缺陷的原因涉及我國(guó)傳統(tǒng)及政府部門(mén)在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行多方面的因素。（一）政治傳統(tǒng)的影響：公眾參與意識(shí)淡薄8歷史制度主義認(rèn)為：政策影響政策結(jié)果，則歷史造就了制度。對(duì)于這個(gè)邏輯關(guān)系，伊肯伯
4、里寫(xiě)道：“歷史的動(dòng)力塑造了國(guó)家和社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，而這些結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步塑造、限制、抑制社會(huì)和政府行為者，并使他們獲得能力?！倍窂揭蕾?lài)在其中起到了至關(guān)重要的作用。朱天飚認(rèn)為：路徑選擇能使我們更好地認(rèn)識(shí)“粘性”，制度由歷史演變而來(lái)所以比較穩(wěn)定，不易改變。在不斷重復(fù)出現(xiàn)的行為上建立起來(lái)的對(duì)任何組織和個(gè)人的影響根深蒂固，產(chǎn)生一種無(wú)意識(shí)的結(jié)果。我國(guó)自古以來(lái)受中央集權(quán)制和“君為朝綱”的儒家文化的影響，使政府始終處于主導(dǎo)性地位，政府也理所當(dāng)然地?fù)碛袥Q策的權(quán)力，而人民大眾只能服從政府制度的安排，并且公眾參與的民主意識(shí)在中國(guó)歷史較短，宣傳力度不夠，公眾參與的廣度和深度較低，以及政府“只說(shuō)不做”的現(xiàn)象使得
5、國(guó)內(nèi)公眾參與意識(shí)較薄弱。（二）公眾參與立法機(jī)制不完善，公眾參與缺失聽(tīng)證會(huì)參加人是聽(tīng)證主體，開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的目的就是聽(tīng)取這些相關(guān)人士的意見(jiàn)，以便使政策制定得更加科學(xué)合理。在美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家，法律對(duì)于公眾參與行政立法的程序、參與人員、參與方式和如何產(chǎn)生效力等方面作了明確的規(guī)定。而我國(guó)雖然為公眾參與行政立法制定了《立法法》等法律，但這些法律中并沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與行政立法的程序、范圍、參與人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)及如何產(chǎn)生效力。而在我國(guó)行政立法聽(tīng)證的實(shí)踐中，普遍存在著聽(tīng)證會(huì)人遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失，各地各部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)，有的是政府內(nèi)部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結(jié)合。正是由于規(guī)定中沒(méi)有明確規(guī)
6、定公眾參與的方式和范圍而使公眾參與行政立法沒(méi)有法律的保障，不能對(duì)政府起到更好的約束力，進(jìn)而使公眾參與缺失和政府的不重視。8（三）行政立法中公開(kāi)透明度低公眾參與行政立法最重要的前提是在行政機(jī)關(guān)將行政立法的相關(guān)事項(xiàng)向公眾公開(kāi)，行政立法公開(kāi)度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，則民主性就高。我國(guó)只要求在行政立法之前要聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，而在聽(tīng)取前是否進(jìn)行立法草案，在多大程度上公開(kāi)，向誰(shuí)公開(kāi)，如何公開(kāi)都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，這就使行政機(jī)關(guān)有了發(fā)揮的余地，趨利避害?，F(xiàn)實(shí)中很多草案沒(méi)有公開(kāi)，草案不公開(kāi)，公眾就無(wú)從理解，從而使聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)成了一紙空話(huà)，進(jìn)而無(wú)法完善我國(guó)行政立法中的公眾參與制度。（四）行政聽(tīng)
7、證程序缺乏有效監(jiān)督機(jī)制由于行政立法聽(tīng)證制度在我國(guó)發(fā)展尚不成熟，因而行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)其都沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，在立法上仍然不很完備，在實(shí)踐中也缺乏外國(guó)可借鑒經(jīng)驗(yàn)，操作中難免會(huì)出現(xiàn)違反聽(tīng)證程序的行為。故在聽(tīng)證制度的實(shí)踐中，有必要建立與行政立法相適應(yīng)的聽(tīng)證監(jiān)督機(jī)制。自從聽(tīng)證會(huì)引入我國(guó)以來(lái)，聽(tīng)證會(huì)制度取得了一些發(fā)展成果，但由于聽(tīng)證會(huì)的濫用，在實(shí)際應(yīng)用中卻未取得良好的效果。究其原因，除了在聽(tīng)證會(huì)舉行過(guò)程中存在的上述問(wèn)題外，還缺乏對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的事后評(píng)估機(jī)制，這直接導(dǎo)致了很
