分區(qū)規(guī)劃 務(wù)實(shí)規(guī)劃

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1、分區(qū)規(guī)劃務(wù)實(shí)規(guī)劃錢紫華何波【摘要】《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，分區(qū)規(guī)劃的法定地位、編制內(nèi)容出現(xiàn)了一定爭(zhēng)議。與此同時(shí)，部分地方結(jié)合發(fā)展實(shí)際，對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制創(chuàng)新進(jìn)行了積極探索，如重慶的全域分區(qū)規(guī)劃和建筑容量控制、武漢的城郊分區(qū)規(guī)劃、無錫的公共服務(wù)設(shè)施落地等。爭(zhēng)議持續(xù)存在之際，分區(qū)規(guī)劃的工作開展應(yīng)更面向務(wù)實(shí)、大膽創(chuàng)新：要建立起“總規(guī)—分區(qū)規(guī)劃—控規(guī)”三者雙向的反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“總規(guī)→控規(guī)”、“控規(guī)→總規(guī)”的互為反饋；編制內(nèi)容不應(yīng)局限于常規(guī)內(nèi)容，可根據(jù)務(wù)實(shí)的目標(biāo)大膽突破，成果形式也不應(yīng)過分局限于常規(guī)“文本、圖紙、說明書”的套

2、路；將分區(qū)規(guī)劃作為彈性動(dòng)態(tài)實(shí)施總規(guī)的新工具，切實(shí)解決“總規(guī)—控規(guī)”實(shí)施層面出現(xiàn)的問題?！娟P(guān)鍵詞】分區(qū)規(guī)劃；務(wù)實(shí)；創(chuàng)新1．引言在當(dāng)前我國(guó)各類規(guī)劃創(chuàng)新層出不窮之際，“分區(qū)規(guī)劃”或者以“分區(qū)規(guī)劃”命名的規(guī)劃似乎有被淡化的趨勢(shì)；與此同時(shí)，經(jīng)歷20世紀(jì)80年代～90年代幾輪全國(guó)性的集中研討和廣泛實(shí)踐后，受控制性詳細(xì)規(guī)劃全面推行與實(shí)踐的影響，“分區(qū)規(guī)劃”不再處于當(dāng)前規(guī)劃研[1]究熱點(diǎn)的范疇。從國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的檢索來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)分區(qū)規(guī)劃的探討較為有限，主要集[2-6]中在規(guī)劃體系中的地位、規(guī)劃編制模式等方面。結(jié)合部分地區(qū)的實(shí)踐創(chuàng)

3、新，試圖對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制創(chuàng)新作嘗試性的探討。2．分區(qū)規(guī)劃編制的困惑2.1爭(zhēng)議一：分區(qū)規(guī)劃還編不編？1989年頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃法》第十八條明確表述，“大城市、中等城市??在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，可以編制分區(qū)規(guī)劃”。按照這一表述，盡管分區(qū)規(guī)劃對(duì)于大中城市而言“可編可不編”，但至少還處于法定規(guī)劃序列。2008年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，“分區(qū)規(guī)劃”則完全失去了蹤影。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條的表述，城鄉(xiāng)規(guī)劃“包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳

4、細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃”。同期由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合編制的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》中，在對(duì)總則“城市總體規(guī)劃”的解說中明確，“各地在城市總體規(guī)劃制定工作完成后，還可根據(jù)本地實(shí)際，編制分區(qū)規(guī)劃和規(guī)劃控制單元”。按照上述表述，分區(qū)規(guī)劃不僅依舊是“可編可不編”，甚至是否還處于法定規(guī)劃序列都出現(xiàn)了更大的爭(zhēng)議。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，分區(qū)規(guī)劃在國(guó)家大法中出現(xiàn)了從有到無的轉(zhuǎn)變，分區(qū)規(guī)劃是否還是法定規(guī)劃出現(xiàn)明顯的爭(zhēng)議。這種變化令諸多規(guī)劃管理與技術(shù)人員產(chǎn)生了疑惑：分區(qū)規(guī)劃還編不編？2.2爭(zhēng)

5、議二：分區(qū)規(guī)劃如何去編？在分區(qū)規(guī)劃地位不明確的同時(shí)，分區(qū)規(guī)劃編制的內(nèi)容同時(shí)存在較多不確定性。1989年頒布的《城市規(guī)劃法》對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容略有闡述，主要是“進(jìn)一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)”。1991年實(shí)行的《城市規(guī)劃編制辦法》中，進(jìn)一步明確了分區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容，主要包括：分區(qū)內(nèi)土地使用性質(zhì)、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指標(biāo)；分區(qū)內(nèi)不同等級(jí)公共設(shè)施的分布及其用地范圍；分區(qū)內(nèi)道路交通及相關(guān)設(shè)施的用地和控制范圍；分區(qū)內(nèi)綠線、藍(lán)線、黃線、紫線等用地和控制范圍。隨

6、后，1995年發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》在91版編制辦法的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃編制內(nèi)容和成果形式作了進(jìn)一步的明確。2006版《城市規(guī)劃編制辦法》相較91版對(duì)分區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容的界定變動(dòng)不大，只是強(qiáng)化了功能分區(qū)的要求，弱化了對(duì)建筑及用地容量控制的要求。2008年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》盡管未提及分區(qū)規(guī)劃，但隨后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》中對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容有大致闡述，“對(duì)局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置等方面作進(jìn)一步安排，將總體規(guī)劃的內(nèi)容深化和細(xì)化，加強(qiáng)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃制定工作的指導(dǎo)和控制”。通過對(duì)

7、上述法律、法規(guī)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，分區(qū)規(guī)劃編制涉及的對(duì)象相對(duì)較為固化：用地、人口、公共設(shè)施、道路交通及設(shè)施、綠線、藍(lán)線、黃線、紫線等。但涉及到的內(nèi)容深度和成果形式，則存在明顯爭(zhēng)議：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)分區(qū)規(guī)劃具體編制內(nèi)容并無要求，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容則相對(duì)較為概要，因此06版《城市規(guī)劃編制辦法》對(duì)分區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容的界定當(dāng)前是否適用存在不確定性；二是針對(duì)成果形式，除了95版《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》有具體翔實(shí)的說明外，06版《城市規(guī)劃編制辦法》只作了“成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖件，以及包括相應(yīng)說明的附

8、件”的要求，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》則沒有涉及分區(qū)規(guī)劃的成果形式，成果形式是否固化也無定論。3．當(dāng)前分區(qū)規(guī)劃編制的幾種探索在分區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容存在爭(zhēng)議、成果形式尚無定論的同時(shí)，一些地方結(jié)合實(shí)際工作的需要，對(duì)分區(qū)規(guī)劃的編制進(jìn)行了積極探索。3.1全域分區(qū)規(guī)劃傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)是落實(shí)總規(guī)，其關(guān)注的重點(diǎn)是“城市布局”，規(guī)劃范圍并非設(shè)區(qū)城[6]市全覆蓋的“區(qū)”的概念，而是以城市用地布局為主